II SA/Łd 734/25

Dnia 21 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 roku nr LXXXIV/2520/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...], [...] i [...] oddala skargę. Rada Miejska w Łodzi w dniu 6 grudnia 2023 r. podjęła uchwałę nr LXXXIV/2520/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 1 lutego 2024 r., pod pozycją 967. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. O., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: a) § 7 pkt 1 i 2 uchwały, na mocy których w punkcie 1) wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem dróg, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, melioracji, obiektów mostowych, urządzeń wodnych i zalesień; a w punkcie 2) zakaz lokalizacji punktów zbierania i przetwarzania odpadów, w tym złomu, bowiem przepisem tym wyklucza się dotychczasową działalność gospodarczą skarżącego na tym terenie, mimo że co najmniej od 14 października 2014 r. skarżący prowadzi na tym terenie działalność w zakresie zbierania odpadów na mocy zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego przez Prezydenta Miasta Łodzi, b) § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały w zakresie zwrotu "z zakazem zabudowy", bowiem skarżącemu przysługiwały dwie decyzje o warunkach zabudowy wydane dla budynków, a uchwalenie powyższej uchwały (MPZP) rażąco naruszyło jego interes prawny jako właściciela tego terenu, c) § 15 ust. 2 pkt 2 ppkt b) uchwały w zakresie zwrotu "z wykluczeniem terenów: (...) gospodarowania odpadami", bowiem przepisem tym wyklucza się dotychczasową działalność gospodarczą skarżącego na tym terenie, mimo że co najmniej od 14 października 2014 r. skarżący prowadzi na tym terenie działalność w zakresie zbierania odpadów na mocy zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego przez Prezydenta Miasta Łodzi, d) § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały w brzmieniu: zasady lokalizacji obiektów i funkcji - zakaz lokalizacji budynków - bowiem skarżącemu przysługiwały dwie decyzje o warunkach zabudowy wydane dla budynków, a uchwalenie MPZP rażąco naruszyło jego interes prawny jako właściciela tego terenu, w szczególności że Prezydent Miasta Łodzi stwierdził wygaśnięcie jednej decyzji o warunkach zabudowy na skutek uchwalenia MPZP. Zaskarżanej uchwale pełnomocnik skarżącego zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1a, pkt 6 i 7 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na wprowadzeniu zakazu lokalizacji przedsięwzięć na całym obszarze objętym planem, a nie na określonych terenach, jak nakazują przepisy u.p.z.p., co skutkowało rażącym ograniczeniem prawa własności strony, które to ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób, 2. naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. polegające na rażącym przekroczeniu granic władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu, bezprawnym pozbawieniu strony możliwości wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości zgodnie z dotychczas obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, po tym jak stronie wydane zostało zezwolenie na zbieranie odpadów (14 października 2014 r.) i prowadzi ona funkcjonujący zakład pracy zatrudniający pracowników, a wprowadzenie zaskarżonego zakazu wynikającego z uchwały uniemożliwia skarżącemu modernizację jego zakładu i ubieganie się o przedłużenie obowiązywania zezwoleń terminowych, na podstawie których zakład funkcjonuje, 3. naruszenie art. 6 pkt 6 w zw. z art. art. 9 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 275) poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz nadużycie przez organ pozycji dominującej polegające na działaniach monopolistycznych organu poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na całym terenie objętym planem, co prowadzi do zdecydowanego ograniczenia konkurencji na lokalnym rynku, przeciwdziałania ukształtowania się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji, a także do eliminowania pozostałych przedsiębiorców z tego rynku, co spowoduje utratę konkurencyjności lokalnego rynku, a wzmocnienie pozycji rynkowej lokalizacji sąsiadujących. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w części, tj. w zakresie: § 7 pkt 1 i 2, § 15 ust. 2 pkt 1 w zakresie zwrotu "z zakazem zabudowy", § 15 ust. 2 pkt 2 ppkt b) w zakresie zwrotu "z wykluczeniem terenów: (...) gospodarowania odpadami", § 15 ust. 3 pkt 1 w brzmieniu: zasady lokalizacji obiektów i funkcji - zakaz lokalizacji budynków, a także o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów (w pkt 2a-j) i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jak również wniosła o przeprowadzenie rozprawy celem umożliwienia stronie poparcia argumentów skargi i tym samym pełnej obrony swoich praw. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że zaskarżona uchwała zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego położonej w Łodzi przy ul. [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] i wprowadza zakazy dotyczące prowadzenia działalności mogącej potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również zakazy zabudowy oraz zakazy prowadzenia gospodarowania odpadami, które to zakazy dotychczas nie były ustanowione. Dotychczas na terenie objętym planem miejscowym skarżący mógł prowadzić działalność z zakresu gospodarki odpadami w pełnym zakresie, w tym w zakresie zbierania odpadów, jak również mógł swoją nieruchomość zabudowywać, na co uzyskał warunki zabudowy, zarówno budynku magazynowego, jak i domu jednorodzinnego. Na mocy zaskarżonej uchwały zmieniono przeznaczenie działek skarżącego na 3RN-ZN. W konsekwencji skarżący został pozbawiony możliwości ubiegania się o wydanie kolejnego zezwolenia na zbieranie odpadów, ze względu na to, że ubieganie się o nową decyzję tego rodzaju nawet w przypadku kontynuowania działalności tego samego rodzaju wymaga stwierdzenia zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustawy o odpadach, zezwolenia na zbieranie odpadów, udzielane są na okres nie dłuższy niż 10 lat, ponadto częstokroć w związku ze zmianą technologiczną w istniejącym zakładzie konieczne może być ubieganie się o wydanie nowej decyzji - zezwolenia odpadowego, jak decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, które również wymagają stwierdzenia zgodności danego działania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnik skarżącego, skarżący, budując halę magazynową, mógł w sposób uzasadniony okolicznościami zakładać, że swoją działalność będzie mógł kontynuować na danej nieruchomości co najmniej kilkadziesiąt lat, bowiem taki jest czas zwrotu z inwestycji. Jednak po decyzji o warunkach zabudowy oraz zezwoleniu na zbieranie odpadów przeznaczenie nieruchomości skarżącego zmieniło się poprzez ustanowienie zakazów. W ocenie pełnomocnik skarżącego, plan miejscowy nie może wprowadzać zakazów lokalizacji konkretnego typu działalności, a potwierdza to orzecznictwo. Żadne okoliczności wskazane w uchwale lub uzasadnieniu do uchwały nie mogą przyznawać prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. Uzasadnienie uchwały w ogóle nie wskazuje, dlaczego Rada Miejska zdecydowała się nałożyć takie zakazy, jak: zakaz jakiejkolwiek działalności mogącej potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zakaz lokalizacji punktów zbierania i przetwarzania odpadów, w tym złomu, wykluczenie gospodarowania odpadami. Rada Miejska nie wskazała, jakimi w istocie kryteriami lub przesłankami kierowała się wprowadzając do zaskarżonego planu powyższe zakazy. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazała, że Rada Miejska, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie rozważyła, jak wpłynie to na prowadzenie działalności gospodarczej skarżącego, a tym bardziej nie zachowała dopuszczalnej proporcji pomiędzy wyważeniem interesu publicznego oraz interesu prywatnego i nie uzasadniła swojej istotnej ingerencji w interes prywatny, nie wzięła bowiem pod uwagę ostatecznych decyzji administracyjnych, na podstawie których działał skarżący, tj.: decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr 108/Oz/14 z dnia 14 października 2014 r. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA.IX.1179.2023 ustalająca warunki zabudowy. Pełnomocnik skarżącego podniosła, że zakazywanie właścicielowi nieruchomości prowadzenia jakiejkolwiek działalności, która może znacząco wpływać na środowisko, skutkuje ograniczeniem swobody gospodarczej i w tym zakresie prowadzi do sytuacji, w której nie ma w praktyce możliwości wyboru podmiotu świadczącego usługi z tego zakresu na całym obszarze gminy, co zmusza inwestorów do lokalizowania swoich inwestycji w innych gminach, a tym samym wpływa na pogorszenie sytuacji gospodarczej samej gminy. Pozbawiając skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów, odmawiając skarżącemu możliwości zabudowy tego terenu, zostały naruszone zasady wolności działalności gospodarczej bez wyraźnego ważnego interesu publicznego. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi, przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów (w pkt 2a-c odpowiedzi na skargę) oraz oddalenie wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w pkt 2 lit. b)-h) skargi, jako bezprzedmiotowych, niemających znaczenia dla sprawy. Pełnomocnik organu podniosła w szczególności, że to nie skarżący posiadał decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr 108/Oz/14 z dnia 14 października 2014 r. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Decyzja ta została wydana na rzecz Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (nr KRS: [...]), której to spółki prezesem zarządu jest skarżący. Następnie decyzja ta została zmieniona na mocy decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 10 stycznia 2023 r., znak sprawy: SRIV.7244.269.2021.AZ, w zakresie m.in.: zmiany miejsca prowadzenia odpadów na ul. [...] działka ewidencyjna nr [...] (obręb [...]). Pełnomocnik organu wyjaśniła, że plan miejscowy spełnia wymogi prawne zawarte art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed dnia 24 września 2023 r.) w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dalej zwaną "nowelizacją". Zgodnie z tym przepisem, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwalonym uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi Nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. i Nr LII/1605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r.), dalej zwanym "Studium", były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Ponadto stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały, jest zgodne ze stanem faktycznym. Dopełniony zatem został obowiązek wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.) w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 nowelizacji. Zgodnie z ustaleniami Studium, nieruchomości skarżącego objęte granicami planu miejscowego zlokalizowane są w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy - w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "O" o nazwie "tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo". Studium charakteryzuje jednostkę "O" jako "obszary kluczowe dla systemu przyrodniczego, pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające". Głównymi celami polityki przestrzennej w jednostce "O" jest: zachowanie istniejących elementów systemu przyrodniczego, zachowanie otwartego krajobrazu miasta oraz jego ochrona, ochrona poszczególnych elementów systemu przyrodniczego, przywrócenie walorów przyrodniczych obszarom zdegradowanym. Studium dopuszcza przeznaczenie terenów w jednostce "O" pod: tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych, eksploatacji powierzchniowej kopalin, tereny zabudowy związanej z produkcją rolną - wyłącznie w zakresie obiektów istniejących z możliwością rozbudowy istniejących siedlisk, tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zagospodarowania, możliwość realizacji inwestycji związanych z P. Ponadto dla jednostki "O" ustalono zakaz wprowadzania funkcji i sposobów zagospodarowania mogących wpłynąć na pogorszenie walorów przyrodniczo-krajobrazowych, a dopuszczalnym przekształceniem gruntów rolnych są: lasy, agroturystyka, turystyka, rekreacja, produkcja energii ze źródeł odnawialnych, ogrody działkowe, parki i inne tereny zieleni urządzonej. Jednym z głównych założeń dla tej jednostki jest zatrzymanie rozpoczętych procesów urbanizacji. W Studium wskazano również granice obszaru o wysokich walorach przyrodniczych, które w całości obejmują działki, których właścicielem jest skarżący. Są to obszary, które zaleca się do ustanowienia ochrony prawnej. Były one również zaproponowane do objęcia ochroną prawną w obowiązującym Planie Zagospodarowania Województwa Łódzkiego jako projektowany obszar chronionego krajobrazu "D.". W Studium wskazano, że do czasu objęcia prawną ochroną wskazanych terenów, przy określaniu zasad zagospodarowania terenów w planach miejscowych, należy przyjąć takie zasady ograniczenia, które pozwolą na ochronę zasobów przyrodniczych oraz zachowanie ich walorów. W północnej części ww. obszaru w granicy z działkami skarżącego przebiega ciek wodny Dopływ spod S. Jest on częścią doliny M. Dla tego cieku wyznaczono korytarz ekologiczny, w którym należy dążyć do zapewnienia ciągłości funkcjonowania struktur przyrodniczych poprzez ograniczenie lokalizacji zabudowy oraz ogrodzenia oraz wprowadzenie dużej ilości zieleni. Zdaniem pełnomocnika organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, istnieje uzasadnienie dla obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego lokalizowanie przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko. Oczekiwane przez skarżącego przeznaczenie jego nieruchomości w zaskarżonym planie miejscowym umożliwiające mu dalsze prowadzenie zbierania odpadów powoduje konflikt z ochroną przyrodniczą tego obszaru i jest niezgodne ze Studium, dlatego w planie miejscowym nie wskazano terenu dopuszczającego usytuowanie obiektów gospodarowania odpadami. Nakłady poniesione przez skarżącego w związku z prowadzonym przez niego zakładem zbierania odpadów nie stanowią argumentu mogącego spowodować stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu miejscowego. Co więcej, argumentacja ta nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ jedynie nadmienia, że ewentualnego odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., należy dochodzić w powództwie wytoczonym przed sądem powszechnym. Pełnomocnik organu wyjaśniła, że zaskarżony plan miejscowy zawiera wszystkie obligatoryjne elementy planu miejscowego, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., a także nie narusza, zwłaszcza w sposób istotny trybu, czy też zasad sporządzania planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć na całym obszarze objętym planem, a nie na określonych terenach jak nakazują przepisy u.p.z.p., pełnomocnik organu podkreśliła, że Rada Miejska w Łodzi w celu zapewnienia spójności funkcjonalno-przestrzennej obszaru uregulowała w sposób jednolity kwestię zakazu określonych przedsięwzięć, o których mowa w § 7 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonego planu. Zakaz ten musiał objąć całość terenu objętego planem miejscowym, aby zapewnić realną i skuteczną ochronę oraz urzeczywistnić jednolitą koncepcję zagospodarowania terenu. Dopuszczenie działalności tylko na wybranych terenach mogłoby doprowadzić do niepełnej ochrony terenu i uczyniłoby poszczególne zapisy planu miejscowego w praktyce nieskutecznymi. W ramach władztwa planistycznego, organ planistyczny w planie miejscowym może ustanawiać zakazy o charakterze globalnym, jeżeli dany obszar posiada jednorodne przeznaczenie (RN-ZN i L) i wymaga ochrony, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Nadto, pełnomocnik organu podniosła, że przeznaczenie terenów w planie miejscowym zostało określone zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowana nazwa przeznaczenia terenu "RN-ZN" wynika wprost z Załącznika nr 1 ww. rozporządzenia, tj. "RN - teren rolnictwa z zakazem zabudowy". Zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zwrotu w części "z zakazem zabudowy". W dalszej kolejności pełnomocnik organu wskazała, że organ nie narusza też zasad uczciwej konkurencji i rzekomej pozycji dominującej organu poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej. Ustalony w planie miejscowym zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem dróg, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, melioracji, obiektów mostowych, urządzeń wodnych i zalesień oraz zakaz lokalizacji punktów zbierania i przetwarzania odpadów, w tym złomu, dotyczy całego obszaru planu i każdego potencjalnego inwestora, nie tylko skarżącego i jego nieruchomości. Organ działa w ramach władztwa planistycznego i wykonuje zadania publiczne, a więc nie pełni funkcji uczestnika obrotu gospodarczego. Plan miejscowy nie reguluje stosunków gospodarczo-rynkowych, tylko stanowi urzeczywistnienie polityki planistycznej danej gminy. Nieruchomości skarżącego nie zostały określone w Studium jako tereny aktywności gospodarczej o znacznej uciążliwości, czy też jako tereny usługowe poprzez gospodarkę odpadami. Studium ogranicza swobodę planistyczną gminy i powoduje, że gmina nie może zmieniać funkcji terenu według oczekiwań jednostkowych właścicieli nieruchomości. Postanowieniami wydanymi na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. Sąd dopuścił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze, z wyłączeniem dowodu określonego pod literą a) oraz wnioski dowodowe organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącego podtrzymała argumentację zawartą w skardze i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w niej wskazanym. Pełnomocnik organu wniosła zaś o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. został poddany w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXIV/2520/23 z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...]. Skarga została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany przepis wiąże zatem prawo do skargi (legitymację skargową) z naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Innymi słowy, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1633/16; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Aby zatem skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego, strona skarżąca musi wykazać, że na skutek podjęcia uchwały przez organ gminy został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarga na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Spełniony został zatem pierwszy z wymogów formalnych określonych w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając na względzie powyższe ustalenia należy w dalszej kolejności wskazać, że sekwencja działań Sądu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym jak w niniejszej sprawie - uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie Sąd, poza wskazaną wyżej przesłanką dopuszczalności skargi bada legitymację skargową podmiotu ją wnoszącego i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie Sąd, kierując się powyższymi względami, podzielił stanowisko skarżącego w kwestii wykazanego przez niego jako właściciela nieruchomości położonych na obszarze objętym zapisami kwestionowanego planu, naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa. Niewątpliwie źródłem interesu prawnego skarżącego są w niniejszej sprawie normy określające prawo własności nieruchomości, w tym art. 64 Konstytucji RP, a postanowienia przedmiotowej uchwały wpływają na sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności i związanej z nim możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów, a ponadto wychodząc poza granice skargi (stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.) również nie dostrzegł naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie powołanego art. 147 § 1 p.p.s.a. Zawarte w skardze zarzuty koncentrują się wokół naruszenia następujących przepisów: a) art. 1 ust. 2 pkt 1a, pkt 6 i 7, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającego na wprowadzeniu lokalizacji przedsięwzięć na całym obszarze objętym planem, a nie na określonych terenach, jak nakazują przepisy u.p.z.p., co w ocenie strony skutkowało rażącym ograniczeniem prawa własności strony, b) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. polegającym na rażącym przekroczeniu granic władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu, bezprawnym pozbawieniu strony możliwości wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości zgodnie z dotychczas obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, po tym jak stronie wydane zostało zezwolenie na zbieranie odpadów, c) art. 6 pkt 6 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz nadużycie przez organ pozycji dominującej polegającej na działaniach monopolistycznych organu poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na całym terenie objętym planem. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowy plan miejscowy spełnia wymogi prawne zawarte w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym sprzed dnia 24 września 2023 r.) w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dalej jako: "nowelizacja". Zgodnie z tym przepisem, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwalonym uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi Nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. i Nr LII/1605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r.), powoływanym także jako: "Studium", były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Ponadto stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały, jest zgodne ze stanem faktycznym. W ocenie Sądu, zgodzić się zatem należy z organem, że dopełniony został obowiązek wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.) w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 nowelizacji. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, istnieje uzasadnienie dla obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego lokalizowanie przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko. Oczekiwane przez skarżącego przeznaczenie jego nieruchomości w zaskarżonym planie miejscowym umożliwiające mu dalsze prowadzenie zbierania odpadów powoduje konflikt z ochroną przyrodniczą tego obszaru i jest niezgodne ze Studium. Z tego względu należy stwierdzić, że w planie miejscowym prawidłowo nie wskazano terenu dopuszczającego usytuowanie obiektów gospodarowania odpadami. Rację ma zatem organ, że nakłady poniesione przez skarżącego w związku z prowadzonym przez niego zakładem zbierania odpadów nie mogą stanowić argumentu mogącego spowodować stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu miejscowego. Ewentualnego odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jak prawidłowo wskazał organ, mogą być dochodzone przez skarżącego w drodze powództwa wytoczonego przed sądem powszechnym. Jednocześnie należy zgodzić się z organem, że nieruchomości skarżącego nie zostały określone w Studium jako tereny aktywności gospodarczej o znacznej uciążliwości, czy też jako tereny usługowe poprzez gospodarkę odpadami. Rację ma także organ, że studium ogranicza swobodę planistyczną gminy i powoduje, że gmina nie może zmieniać funkcji terenu według oczekiwań jednostkowych właścicieli nieruchomości. Odnosząc się przy tym do zarzutu dotyczącego wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć na całym obszarze objętym planem, a nie na określonych terenach jak nakazują przepisy u.p.z.p., zauważyć należy, że Rada Miejska w Łodzi w celu zapewnienia spójności funkcjonalno-przestrzennej obszaru uregulowała w sposób jednolity kwestię zakazu określonych przedsięwzięć, o których mowa w § 7 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonego planu. Zakaz ten musiał objąć całość terenu objętego planem miejscowym, aby zapewnić realną i skuteczną ochronę oraz urzeczywistnić jednolitą koncepcję zagospodarowania terenu. Rację należy zatem przyznać organowi, że dopuszczenie działalności tylko na wybranych terenach mogłoby doprowadzić do niepełnej ochrony terenu i uczyniłoby poszczególne zapisy planu miejscowego w praktyce nieskutecznymi. Trafnie też organ, odnosząc się do kwestii zarzuconego przekroczenia granic władztwa planistycznego, wywiódł, że w ramach owego władztwa organ planistyczny w planie miejscowym może ustanawiać zakazy o charakterze globalnym, jeżeli dany obszar posiada jednorodne przeznaczenie (RN-ZN i L) i wymaga ochrony, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodzić się przy tym należy z pełnomocnikiem organu, że przeznaczenie terenów w planie miejscowym zostało określone zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowana nazwa przeznaczenia terenu "RN-ZN" wynika wprost z Załącznika nr 1 ww. rozporządzenia, tj. "RN - teren rolnictwa z zakazem zabudowy". To zaś oznacza, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zwrotu w części "z zakazem zabudowy". W dalszej kolejności odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi Sąd podziela stanowisko organu, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza art. 6 pkt 6 w zw. z art. 9 ust.2 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Organ nie naruszył zasad uczciwej konkurencji i rzekomej pozycji dominującej organu poprzez uniemożliwienie skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej. W tym względzie przede wszystkim należy podkreślić, że ustalony w planie miejscowym zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem dróg, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, melioracji, obiektów mostowych, urządzeń wodnych i zalesień oraz zakaz lokalizacji punktów zbierania i przetwarzania odpadów, w tym złomu, dotyczy całego obszaru planu i każdego potencjalnego inwestora, a nie tylko skarżącego i jego nieruchomości. Nie sposób nie przyznać również racji organowi, że w rozważanym zakresie działa on w ramach władztwa planistycznego i wykonuje zadania publiczne, a więc nie pełni funkcji uczestnika obrotu gospodarczego. Z tego względu zarzut nadużycia pozycji dominującej, czy też rzekomego działania monopolistycznego, należy uznać za niezasadny. Plan miejscowy nie reguluje stosunków gospodarczo-rynkowych, tylko stanowi urzeczywistnienie polityki planistycznej danej gminy, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. Reasumując, w ocenie Sądu, Rada Miejska w Łodzi uchwaliła przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego prawa, respektując zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy proceduralne. Kontrolowana uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy planu miejscowego, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., a także nie narusza, zwłaszcza w sposób istotny trybu, czy też zasad sporządzania planu miejscowego. Mając to wszystko na uwadze, należy stwierdzić, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – jak już wyżej wskazywano - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja, jak wykazano powyżej, wystąpiła w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.