II SA/Łd 737/12

Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. K. G. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad finansowania budowy kanalizacji sanitarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 15 stycznia 2003r. nr V/30/2003 w sprawie ustalenia zasad finansowania budowy kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Moszczenica. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez uznanie, iż owe przepisy stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej oraz partycypowania w kosztach budowy tejże kanalizacji sanitarnej, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w treści § 1 kwestionowanej uchwały określono zasady finansowania inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej na terenie gminy Moszczenica, jednocześnie określając, iż powyższa inwestycja finansowana jest m.in. z wkładów indywidualnych osób i jednostek zamierzających korzystać z kanalizacji w wysokości 1500 złotych. W § 2 uchwały dokonano uszczegółowienia co dokładnie obejmuje powyższa kwota. Natomiast w § 3 uchwały określono, iż każde nowe przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej poprzedza dokonanie wpłaty stosowanego udziału określonego według zasad opisanych w § 1 pkt 2 owej uchwały. Dalej strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. I takim aktem w ocenie strony jest zaskarżona uchwała ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z kanalizacji sanitarnej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty, o czym stanowi treść § 3. Zważywszy, iż adresaci uchwały zostali określeni generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Dalej podkreślono, że zgodnie z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada powyższa znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Przypomniano także, iż kwestionowana uchwała Gminy z dnia 15 stycznia 2003r. została oparta na art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 litera e) ustawy o samorządzie gminnym, jednak w ocenie strony skarżącej żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W konsekwencji powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Dalej wskazano, iż ustalone zakwestionowaną uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, tymczasem w okresie jej uchwalania nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takowych opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Moszczenica wskazała, że przygotowywane jest wystąpienie z inicjatywą uchwałodawczą w zakresie uchylenia zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że obecne władze Gminy Moszczenica mają wątpliwości prawne dotyczące zaskarżonej uchwały, analogiczne do argumentacji zawartej w treści skargi, dlatego w obecnej kadencji uchwała ta nie była wykonywana. Z inicjatywy Wójta Rada Gminy podjęła w dniu 18 maja 2011r. uchwałę nr IX/72/11 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, uznając, że takie działanie jest legalne i stanowi właściwą drogę do uzyskania środków Gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury zwiększającej wartość tych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ), dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wskazać należy też, iż stosownie do treści art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała odnosi się do sposobu ustalania zasad finansowania budowy kanalizacji sanitarnej, czyli ustala zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wymieniony przepis ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W treści art. 7 ustawy o samorządzie gminnym wymienione bowiem zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, natomiast przepis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazuje zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określają zatem wyłącznie zadania rady gminy jako organu gminy, nie zawierają zaś normy o charakterze delegacyjnym. Tym samym podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (System Informacji Prawnej Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W konsekwencji skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej, a brak takiej legitymacji prowadzi do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Dodatkowo wypada wskazać, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, co zresztą zostało podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę i odzwierciedlone w treści uchwały Rady Gminy Moszczenica z dnia 18 maja 2011r., Nr IX/72/11 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. m.o.