II SA/Łd 738/19

Dnia 10 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi N. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia N.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej jako: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku z dnia 13 marca 2018 r. o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoływanego w Ł. z dnia [...]r. orzeczono o uznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz o konieczności zwrotu przez N.K. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dziecko M.J. za okres od 01-03-2017r. do 31-08-2017r. Przedmiotową decyzję organu II instancji z dnia [...]r. strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 428/19). Następnie, po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 13 marca 2018 r., Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]r. odmówił umorzenia stronie w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od przedmiotowej decyzji strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z kolei decyzją z dnia [...] r. organ I instancji, uwzględniając wniosek strony złożony wraz z ww. odwołaniem, orzekł o odroczeniu terminu spłaty pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego do czasu wpływu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W dniu 11 czerwca 2018 r. strona ponownie wystąpiła o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ww. okres. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r. WSA w Łodzi, w sprawie II SA/Łd 428/18, wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. Wobec powyższego Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił postępowanie w sprawie wniosku strony z dnia 11 czerwca 2018 r. o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu I instancji wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 740/18 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku strony z dnia 13 marca 2018 r. o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ww. okres do czasu wpływu do tutejszego organu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kończącego postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2016/2017. Zawieszenie organ uznał za konieczne do czasu wpływu do organu I instancji wyroku, w sprawie ze skargi na decyzję organu II instancji z dnia [...] r., kończącego postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W terminie prawem przewidzianym strona złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji z [...] r. podnosząc m.in., iż w dniu 15 kwietnia 2019r. do organu I instancji wpłynął prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Łd 740/18, zaś w postanowieniu z dnia [...] r. czytamy, iż postępowanie zostało zawieszone do czasu wpływu do tutejszego organu wyroku WSA w Łodzi kończącego postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2016/2017. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazując na brzmienie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy przypomniał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zawieszone zostało do czasu wpływu do organu I instancji wyroku WSA w Łodzi kończącego postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2016/2017 (wyrok z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 428/18). Dalej Kolegium stwierdziło, iż podziela stanowisko Prezydenta Miasta Ł. w zakresie wystąpienia podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie. Wydane postanowienie jest uzasadnione oraz zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dodał, iż postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wniosku N.K. z dnia 13 marca 2018 r. o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku z wpływem do organu I instancji w dniu 6 maja 2019 r. przedmiotowego wyroku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi N.K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 67 pkt 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz przekazanie akt sprawy do zakończenia postępowania z uwzględnieniem wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 740/18 oraz zasądzenie kosztów postępowania, przyznanie prawa pomocy i wstrzymanie skutków wydawanych w sposób niekontrolowanych decyzji organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonym postanowieniu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2325) – dalej jako: p.p.s.a., stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak zakreślonej kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego, zatem skarga podlega oddaleniu. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w dacie orzeczenia o zawieszeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2018r. istniały ku temu przesłanki. Strona skarżąca wywodzi, iż organ wskazuje na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, w sytuacji gdy już w dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 740/18. Natomiast w dniu 6 maja 2019 r. do organu I instancji wpłynął prawomocny wyrok z uzasadnieniem i aktami sprawy o sygn. II SA/Łd 428/18, co za tym brak było uzasadnienia do wydania zaskarżonych aktów. Zdaniem strony, mimo wydanych orzeczeń toczy się postępowanie o zawieszeniu postępowania, które już jest zawieszone. W ocenie organu w ustalonym stanie faktycznym należało zawiesić postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2018 r. do czasu wydania prawomocnego wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 428/18, którą strona zainicjowała składając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. w przedmiocie orzeczenia o uznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz o konieczności zwrotu ww. świadczeń. Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału w świetle obowiązujących przepisów prawa uzasadniała orzeczenie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2018 r. stosownie do zapisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z ww. przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Kluczowe dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu (vide. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1757/19; z dnia 21 kwietnia 2020r., sygn.akt II OSK 2284/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 51/19 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Sąd nie ma wątpliwości, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takim zagadnieniem wstępnym dla sprawy z wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2018 r. jest bezsprzecznie kończący postępowanie administracyjne wyrok tutejszego Sądu w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w przedmiocie orzeczenia o uznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz o konieczności zwrotu ww. świadczeń. Oczywistym jest, iż wynik kontroli sądowoadministracyjnej rzutuje na sposób rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ww. okres. Organ administracji obowiązany będzie podjąć odmienne kroki w przypadku oddalenia skargi, wówczas podejmie kroki zmierzające do rozpoznania wniosku. Inaczej zaś będzie się kształtowała sytuacja prawna strony w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r. WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 428/18 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Pamiętać trzeba, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie formą ochrony tymczasowej dla strony. Strona powinna liczyć się z tym, że w razie prawomocnego oddalenia skargi, będzie zobowiązana uiścić nałożoną opłatę. Ponadto, wstrzymanie wykonania dotyczyło wyłącznie zaskarżonej w opisanej sprawie decyzji, nie wstrzymywało postępowania z wniosku strony z dnia 13 marca 2018 r. Podobnie bez wpływu na wynik niniejszej kontroli pozostaje ustalenie, iż w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 428/18 WSA wydał wyrok w dniu 11 października 2018 r., albowiem prawomocny odpis wyroku z uzasadnieniem i aktami sprawy wpłynął do organu II instancji w dniu 30 kwietnia 2019r., który przekazał dokumenty do organu I instancji w dniu 6 maja 2019 r. Zatem w dacie wydania postanowienia z dnia [...]r. organ I instancji miał przesłanki do orzeczenia o zawieszeniu postępowania. Kontrola organu odwoławczego, wprawdzie zakończona postanowieniem z dnia [...]r., zakresem swym obejmowała rozstrzygnięcie, czy w dacie [...] r. organ I instancji miał podstawy do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a wówczas niewątpliwie miał. Nadto, organ odwoławczy miał na uwadze, iż do organu I instancji w dniu 6 maja 2019 r. wpłynął odpis prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 428/18. Mając na uwadze zarzuty skargi wyjaśnić również należy, iż organ nie prowadzi kilku postępowań z wniosku strony z dnia 13 marca 2018 r. Przypomnieć trzeba, iż po złożeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...]r. organ I instancji odmówił umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ww. okres. Skarżąca nie podzielając stanowiska organu I instancji złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło ocenę wywiedzioną przez organ I instancji. W dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu wpłynął prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 740/18, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Skutkiem opisanego prawomocnego wyroku Sądu był powrót pierwotnego wniosku strony z dnia 13 marca 2018 r. do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Natomiast ustalenia, iż strona zaskarżyła do WSA w Łodzi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., o czym Kolegium powiadomiło organ I instancji przy piśmie z dnia 27 marca 2018 r., organ nie mógł pozostawić bez reakcji z powodów, o których powyżej. Mogłoby się bowiem okazać, iż nie ma należności, o której umorzeniu organ miałby rozstrzygać. Końcowo należy podkreślić, iż przedmiotem niniejszej kontroli sądowej były wyłącznie zaskarżone postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]. Oznacza to, iż poza tą kontrolą pozostają inne wydane w sprawie postanowienia i decyzje, co za tym zarzuty skarżącej w zakresie wykraczającym poza granice niniejszej skargi wykraczają jednocześnie poza aktualną kontrolę sądową. Owszem, w niniejszej sprawie organy podejmowały szereg rozstrzygnięć, niemniej należy mieć na uwadze, iż część z nich była odpowiedzią organu na dwa złożone wnioski strony o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń, jak i środków odwoławczych od wydawanych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy wbrew zarzutom skarżącej, organy administracji publicznej nie dopuściły się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie wymyka się również kontrola w zakresie braku notatki urzędowej na okoliczność osobistej rozmowy skarżącej z pracownikiem Centrum Świadczeń Socjalnych w dniu 14 maja 2019 r. (art. 67 k.p.a.). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 18 ). Ak.