II SA/Łd 740/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi D. K., D. A., J. K., W. P. i K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. oddala skargę. - Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w G. odrzuciła zarzut K. P., D. A., W. P., J. K. i D. K. wniesiony przezeń do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G.. W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, iż projekt zmiany miejscowego planu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 7.do 28.lipca 2003r. Zawiadomienie Burmistrza Miasta G. o terminie wyłożenia wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w G. oraz zostało opublikowane w miejscowej prasie A. Dodatkowo zawiadomienie zostało rozesłane do zamiejscowych właścicieli nieruchomości położonych w mieście G. przez pocztę a do właścicieli nieruchomości zamieszkałych w G. – przez gońca. W dniach 29.lipca – 18.sierpnia 2003r. przyjmowano zarzuty i protesty do projektu planu. Na rysunku projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. teren działek o numerach ewidencyjnym 143 i 144, położonych przy ul. A 18/18a w G. – dotychczas leśnych przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o powierzchni 15,7828 ha i nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni 6,6413 ha w obrębie miasta G., między innymi również działek o numerach ewidencyjnych 143 i 144. W tej sytuacji ponownie wyłożono do publicznego wglądu projekt planu, uwzględniający wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...]. Ponownie też zawiadomiono właścicieli działek, które nie uzyskały zgody Wojewody [..] na zmianę przeznaczenia terenu o nowym terminie wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., tj. w dniach od 26.kwietnia do 18.maja 2004r. W projekcie planu powrócono do pierwotnego przeznaczenia tychże działek na tereny leśne. W dniach 18. maja – 1.czerwca 2004r. przyjmowano protesty i zarzuty do projektu planu. We wskazanym terminie wpłynął jeden protest, wniesiony przez K. P., występującego w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli działek o numerach 143 i 144 – J. K., D. K., W. P. i D. A., kwestionujący przeznaczenie przedmiotowych działek na cele leśne. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.), złożony protest zakwalifikowano jako zarzut i uznano, że nie może on zostać uwzględniony z uwagi na brak zgody Wojewody [...] na przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele nieleśne. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie K. P., W. P., D. K., J. K. i D. A. podnieśli, iż "nie jest im znany dokument, w którym zdecydowano" o przeznaczeniu, należących doń działek na cele leśne bez prawa zabudowy. Wskazali, iż dwie działki, o łącznej powierzchni 4920 m² zostały nabyte w 1934r. przez S. P. od K.. Rz. jako działki budowlane, ze zobowiązaniem m.in. do zachowania ich charakteru leśnego, tj. niewycinania więcej niż 1/3 istniejącego drzewostanu oraz zakazem zabudowy o charakterze przemysłowym. W akcie nabycia określone zostały również linie regulacyjne zabudowy. Z dokumentów znajdujących się w posiadaniu skarżących wynika, iż w 1966r. S. P. otrzymał negatywną decyzje w sprawie zamiaru zabudowy wymienionych wyżej działek, z powołaniem się na przeznaczenie tych terenów w planie ogólnym miasta G. na las z wyłączeniem zabudowy. W decyzji wspomnianej wskazano, iż zakaz zabudowy wynika z uchwały nr 388 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24.października 1961r. W 1995r. skarżący zaproponowali Nadleśnictwu B kupno przedmiotowych działek, jednakże wobec braku porozumienia co do ceny nabycia, transakcja nie doszła do skutku. Dnia 30.maja 1997r. ówcześni właściciele działek (spadkobiercy po S. P.), wystąpili natomiast do burmistrza G. m.in. o zamianę tych nieruchomości na inne podnosząc, iż bez zgody właścicieli zmieniono ich "status prawny", tj. ustalono zakaz zabudowy, obniżając tym samym ich wartość oraz nie wypłacając żadnego odszkodowania z tego tytułu. Burmistrz G. ustosunkował się do powyższej propozycji negatywnie, uzasadniając to obowiązującymi planami zagospodarowania z lat 1979, 1985 i 1994r. Nie ustosunkował się przy tym do faktu, iż w chwili nabycia działek w 1934r. "prawo takie nie istniało". Poinformował także skarżących, że miasto nie posiada środków na wykupienie działek ani działek zamiennych. W lipcu 2003r. wyłożony został do publicznego wglądu projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., w którym działki przy ul. A 18 i 18a przeznaczono na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne uzasadniając, że grunty te zlokalizowane są w kompleksie leśnym o dobrych wskaźnikach produkcyjnych dla drzewostanu, przez co grunty te w planie ponownie określono jako leśne. Rozstrzygnięcie to skarżący uważają zaś za krzywdzące, podnosząc, iż "w dalszym ciągu pozostaje (im) ponosić wyłącznie ciężary z tytułu posiadania nieruchomości". Głęboki sprzeciw skarżących budzi fakt "utrzymania w mocy bezprawnych(...) decyzji z lat 60- tych" i to w dobie gdy do byłych właścicieli powracają majątki, dzieła sztuki i inne dobra przejęte po 1945r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w treści zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia wskazanych wyżej aktów administracyjnych, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona uchwała narusza prawo, w stopniu skutkującym stwierdzenie jej nieważności. Przede wszystkim podkreślić należało, że sąd administracyjny, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie był władny do rozstrzygania "historycznych zaszłości", związanych z, podnoszoną przez skarżących, zmianą przeznaczenia nieruchomości w 1947r. Nie pozostając związany zarzutami skargi, sąd nie może bowiem orzekać w kwestiach, wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 135 p.s.a.). Po myśli art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zatem, zarzut do projektu planu może wnieść ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia, przyjęte w tym projekcie. Stąd też rozpatrując skargę, dotyczącą uchwały, odrzucającej wniesiony przez stronę zarzut, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, a także czy miało miejsce naruszenie prawa. Wnoszący zarzut musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym, w formie zarzutu, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub też jego zmiany), podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmującym nie tylko występowanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się zaś przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w G. prawidłowo zakwalifikowała złożony przez K. P., D. K., W. P., J. K. i D. A. środek prawny, wniesiony jako protest do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, że w istocie stanowi on zarzut do wspomnianego projektu. Skarżący mieli bowiem interes prawny w kwestionowaniu projektu zmiany planu. Interes ten wynikał z prawa własności działki, położonej na obszarze, objętym kwestionowanym projektem. W ocenie skarżących również, służący im interes prawny, został wspominanym projektem, naruszony. Rozważenia wymagała natomiast kwestia prawidłowego umocowania K. P. do złożenia zarzutu (protestu) przez pozostałych współwłaścicieli, skoro ze złożonych przezeń pełnomocnictw wynikało, iż umocowany został on przez mandatów do "złożenia protestu przeciwko decyzji Wojewody [...]". Ponieważ wszakże na etapie postępowania sądowego D. K. i J. K. przedłożyły prawidłowe umocowanie dla K. P., pozostałe zaś skarżące na rozprawie dniu 14.stycznia 2005r. potwierdziły czynności dokonane przezeń w postępowaniu administracyjnym (złożenie zarzutu), uznano, iż zarzut do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., został przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowych działek, wniesiony prawidłowo. Niezależnie od tego, potwierdzenie wspomnianych intencji skarżących, stanowiła treść skargi, podpisana przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w G., przy ul. A 18,18a. Przechodząc zatem na grunt rozważań dotyczących zasadności skargi, podkreślić należy, iż rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy projektowana zmiana nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Podjęcie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu zarzutów w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez wszechstronnego wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, uzasadnia bowiem stwierdzenie nieważności tej uchwały. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.października 1997r., w sprawie o sygn.akt IV S.A. 687/97, niepubl. w zbiorze urzędowym oraz w wyroku z dnia 17.czerwca 1996t. w sprawie o sygn.akt IV SA 578/96, Palestra 1997/3-4/str.236). Cytowany przepis zobowiązuje radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o uwzględnieniu a zwłaszcza o odrzuceniu zarzutu. Zaniechanie w tej materii, nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały i stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18.stycznia 2002r., w sprawie o sygn.akt III RN 192/00, OSNAPU 2002/15/346 i w wyroku z dnia 23.stycznia 2003r. w sprawie o sygn.akt III RN 26/02, niepubl. w zbiorze urzędowym) W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w G. odrzucając zarzut skarżących podniosła, iż po pierwsze nieruchomości skarżących w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadają to samo przeznaczenie, które określone jest dlań w obowiązującym aktualnie planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w G. Nr [...] z dnia [..] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Nr [...], poz.[...], po wtóre na zmianę przeznaczenia działek o numerach ewidencyjnych 143 i 144, położonych w G., przy ul. A 18 i 18a nie wyraził zgody Wojewoda [...]. W istocie zaś zarzuty skarżących, sprowadzają się do kwestionowania zasadności decyzji Wojewody, z powołaniem się na konieczność naprawienia, krzywdzących dla współwłaścicieli działek, rozstrzygnięć, sięgających "czasów PRL". W ramach niniejszego postępowania, Sąd nie jest wszakże władny poddać kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...], odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.lipca 2001r., w sprawie o sygn.akt IV SA 1817/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 75553) Należy jednak podkreślić, że postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne wszczyna się na wniosek zarządu gminy. Przymiot strony w tym postępowaniu posiadają wszakże również właściciele poszczególnych działek, wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego, związanego z wykonywaniem własności nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 173). Ocena prawidłowości postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], wykraczała jednakże poza kognicję Sądu w badanej sprawie, zatem nie mogła mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Uwzględniając powyższe, ponieważ uchwała Rady Gminy G. z dnia[...], obowiązującego prawa nie narusza, na podstawie art. 151 p.s.a. oddalono skargę, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.