II SA/Łd 740/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi J. S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Prezydent Miasta P. T. na podstawie art. 3, art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 19, 20, art. 37 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 2 ust. 3, art. 106 ust. 1 ust. 4 ust. 5, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), art. 108 §1, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071) zmienił decyzję własną z dnia [...]r. przyznającą J. S.-F. od dnia 1 stycznia 2011r. do dnia 30 kwietnia 2011r. zasiłek stały w wysokości 351 zł, w ten sposób, iż zasiłek stały przysługuje do dnia 31 stycznia 2011r. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, iż wnioskodawczyni mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności do dnia [...]r., natomiast od dnia 1 stycznia 2011r. uzyskała rentę inwalidzką w wysokości 509,19 zł, która stanowi źródło dochodu rodziny. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powody wieku lub niepełnosprawności, jeżeli dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 351 zł. Wysokość zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, a w przypadku strony to kryterium dochodowe zostało przekroczone. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła osobiście J. S.-F. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Uzasadniając podała, iż na dzień złożenia odwołania jest osobą bezdomną, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, posiada stały meldunek bez możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania z uwagi na konflikt z rodzicami. Nadto, iż źródłem dochodu jest renta strony z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie 523,35 zł, natomiast mąż jest osobą bezrobotną, bez ofert pracy, na chwile obecną nadal na zwolnieniu lekarskim po wypadku, który miał miejsce w listopadzie 2010 roku. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów stanowiących podstawę je wydanej i wskazało, iż przekazując odwołanie z aktami sprawy organ I instancji poinformował, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności ustalony do dnia [...]r., mąż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku obecnie na zwolnieniu lekarskim. Nadto małżonkowie wynajmują mieszkanie składające się z pokoju i kuchni, źródłem utrzymania jest renta strony w wysokości 509,19 zł przyznana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]r., dodatkowo od stycznia 2011 roku objęta została pomocą w formie zasiłku stałego w wysokości 351 zł, zasiłku celowego na zakup posiłków w wysokości po 140 zł miesięcznie w okresie styczeń-luty 2011r. i na okres marzec-maj 2011r., zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów zakupu leków w wysokości 51,91 zł w styczniu 2011 roku, zasiłku celowego na opłatę za gaz w wysokości 120 zł w styczniu 2011r., zasiłku okresowego w wysokości 96,41 na okres marzec-maj 2011r. oraz w marcu 2011r. zasiłku celowego na opłaty za energię elektryczną i gaz w wysokości 120 zł. Kolegium wskazało, iż w myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 w/w ustawy. Dalej, iż przywołany przepis koresponduje z przepisem art. 109 w/w ustawy, który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż decyzją z dnia [...]r. ZUS przyznał stronie prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, należne od stycznia 2011 roku. Kolegium podkreśliło, iż nie budzi wątpliwości, że fakt wydania tej decyzji miał wpływ na sytuację majątkową strony i jej rodziny, gdyż uzyskała od stycznia dochód. Przeliczając dochód ponownie organ ustalił, iż dochód własny strony 509,19 zł przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 351 zł o kwotę 158,19 zł, w konsekwencji organ zobligowany był do zmiany swojej wcześniejszej decyzji w zakresie okresu na jaki stronie przyznany został zasiłek stały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S.-F. powtórzyła argumentację odwołania podkreślając, iż kłopoty finansowe rozpoczęły się już w 2002 roku, kiedy to rozwijał się handel w dużych marketach i sprzedaż detaliczna nie przynosiła już takich dochodów. Dodała, iż obecnie nie może podjąć pracy ze względu na stan zdrowia, od sierpnia 2010 roku stale jest pod opieką lekarską, co za tym prowadzona dotychczas działalność została zamknięta, natomiast z uwagi na zaległości w spłacie składek do ZUS stronie nie przysługuje świadczenie chorobowe. Kończąc strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy, gdyż zła kondycja finansowa jej rodziny ulega ciągłemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.T. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa obligującym Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r., mocą której Prezydent Miasta P. T. zmienił własną decyzję z dnia [...]r. przyznającą J. S.-F. od dnia 1 stycznia 2011r. do dnia 30 kwietnia 2011r. zasiłek stały w wysokości 351 zł, w części dotyczącej okresu, na który zasiłek został przyznany i orzekł, iż zasiłek stały przysługuje stronie do dnia 31 stycznia 2011r. Wyjaśniając podstawy podjętego rozstrzygnięcia organy argumentowały, iż decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 509,19 zł, której wypłata rozpoczęła się od stycznia 2011 roku. W następstwie zmianie ulegała sytuacja dochodowa strony, co za tym na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) obowiązany był do zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały w części dotyczącej czasookresu jego przyznania. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne w przytoczonej części nie budzą wątpliwości, niemniej jednak nie sposób zgodzić się z przeprowadzoną przez organ wykładnią przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do przywołanej normy prawnej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Cytowany przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wymienia przesłanki, od których wystąpienia uzależniona jest potencjalna zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie. Przepis ten reguluje różne sytuacje i każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony (rodziny) stanowi więc odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia niż przesłanka dotycząca świadczenia nienależnie pobranego. W szczególności jednak podkreślenia wymaga, iż decyzja wydana w oparciu o przytoczony przepis jest decyzją o charakterze konstytutywnym, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Zauważyć trzeba, iż w redakcji omawianej normy prawnej ustawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciami: zmienia i uchyla decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa zatem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art. 106 ust. 5 w/w ustawy takiej jednak regulacji nie zawiera. Zaprezentowane stanowisko, co do charakteru zaskarżonej decyzji, znajduje oparcie w judykaturze, również w orzeczeniach wydanych na kanwie przepisu art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowi podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010r., I OSK 654/10, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 737506; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2008r., III SA/Kr 928/08, niepubl., dostępny Lex nr 527594; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009r., II SA/Bk 680/09, niepubl., dostępny Lex nr 573659; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010r., II SA/Bd 773/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyroki WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2011r., II SA/Łd 387/11 oraz II SA/Łd 437/11, niepubl., dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2011r., I SA/Wa 398/11, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wyklucza możliwość wyeliminowania lub modyfikacji w tym trybie decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie z pomocy społecznej z mocą wsteczną (ex tunc) tj. od dnia, w którym zaistniały okoliczności uprawniające organ do oceny, że wystąpiła okoliczność mająca wpływ na prawo do takiego świadczenia. Konstytutywny charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość (ex nunc), skutek ex tunc wiąże się wyłącznie z wydawaniem decyzji deklaratoryjnych, do których decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 w/w ustawy, jako decyzja dotycząca zmiany lub pozbawienia strony praw nabytych, nie należy. Oznacza to, iż stwierdzenie przez organ ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 w/w ustawy wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem jedynie na przyszłość. W kontrolowanej sprawie skarżącej na mocy decyzji z dnia [...]r. przyznany został skarżącej zasiłek stały na okres od dnia 1 stycznia 2011r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. Przywołana decyzja została zmieniona decyzją z dnia [...]r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., w części dotyczącej czasookresu przyznania zasiłku w ten sposób, iż zasiłek stały przysługuje do dnia 31 stycznia 2011r. Nie budzi zatem wątpliwości, iż organ administracji rozstrzygnął o prawach nabytych strony z mocą wsteczną, argumentując, iż fakt nabycia przez skarżącą świadczeń rentowych stanowi zmianę jej sytuacji dochodowej, która obliguje do wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 w/w ustawy. I wprawdzie w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. ustalająca wysokość nienależnie pobranego zasiłku stałego za luty 2011 rok, niemniej jednak organ, zarówno I jak i II instancji, konsekwentnie wykazywał, iż podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej strony w związku z uzyskaniem renty. Wystąpienie tej okoliczności, jak zostało to obszernie wywiedzione, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji konstytutywnej z mocą wsteczną, a takim rozstrzygnięciem bezsprzecznie jest zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Na marginesie wyjaśnić trzeba, podzielając po części stanowisko organu, iż owszem przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej koresponduje z przepisem art. 109 w/w ustawy, który zobowiązuje podmioty korzystające ze świadczeń pomocy społecznej do niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Niemniej jednak organ administracji publicznej ma możliwość i jest zobowiązany do działania i pozyskiwania koniecznych dla konkretnej sprawy informacji z urzędu. Przede wszystkim jednak sam ewentualny fakt niepoinformowania organu o zmianach w sytuacji rodzinnej czy dochodowej nie stanowi samoistnej przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej prawo do danego świadczenia z pomocy społecznej. W konkluzji stwierdzić trzeba, iż nieprawidłowe zastosowanie, przez orzekające w niniejszej sprawie organy, przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni stanowisko wywiedzione przez Sąd i wydane w następstwie rozstrzygnięcie uzasadni stosownie do art. 107 § 3 kpa, mając na uwadze, iż rozstrzygnięcie dotyczące świadczenia z pomocy społecznej uzależnionego od dochodu na członka rodziny winno zawierać jednoznaczną informację o ilości członków rodziny i dochodach przez nich osiąganych lub o ich braku, przy czym wszystkie te informacje winny znaleźć potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 w/w ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uwag poczynionych w uzasadnieniu wyroku. ar