II SA/Łd 741/14

Dnia 11 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 roku sprawy ze skargi A. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 741/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a, postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej od ul. A w Ł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.P. i P.P., wnosząc o jej uchylenie i kontunuowanie postępowania, które w sposób kompletny odniesie się do ich wniosku o wyjaśnienie legalności wykonanych prac. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego (budowy drogi). Organy nadzoru budowlanego mogą działać w przypadkach ściśle wyznaczonych przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Oceniając charakter wykonanych robót, polegających na wybraniu ziemi na kilkadziesiąt centymetrów, nawiezieniu gruzu i przysypaniu całości piaskiem, a następnie wysypaniu tłucznia na pas gruntu pomiędzy posesją nr [...] przy ul. A w Ł., powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, że wykonane czynności nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że art. 3 pkt 3 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. drogi. Natomiast przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Organ podniósł dalej, że w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane drogę zalicza się do budowli, którą podług definicji z pkt 1 lit. b) tego artykułu jest obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zestawienie definicji zawartych w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że pojęcie "droga" w nich użyte ma podobną treść normatywną. W ujęciu tych ustaw droga jest to obiekt budowlany - budowla z wyposażeniem techniczno-użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami. W ocenie organu II instancji wysypanie tłucznia na pas gruntu nie stanowi realizacji obiektu budowlanego według definicji z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. W wyniku posypania drogi tłuczniem nie nastąpiło noszące cechy trwałości powiązanie tego materiału z podłożem. Wniosek taki wynika z protokołu oględzin dokonanych w dniu 19 lutego 2014 r., w którym przedstawiciele organu I instancji nie stwierdzili "użycia materiału (typu cement lub beton) w celu związania ze sobą poszczególnych elementów tłucznia. Tłuczeń nie spowodował podniesienia terenu. Wody opadowe przenikają pomiędzy kawałkami tłucznia do gruntu i nie powodują zalewania działek sąsiednich. Innych robót budowlanych związanych z budową drogi nie stwierdzono". Zatem w rezultacie wykonania prac nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych. W szczególności nie powstało podłoże spełniające minimalne kryteria nawierzchni jezdni w rozumieniu wymagań działu V rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Przedmiotowa droga gruntowa nie była obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a umieszczenie na niej materiałów sypkich i ich utwardzenie nie tylko nie stanowiło budowy drogi, ale nie mogło być uznane za jej remont czy przebudowę w ujęciu art. 3 pkt 6 i 8 ustawy. Brak było zatem podstaw materialnoprawnych dla wydania pozytywnej decyzji w odniesieniu do wykonanych czynności, co musiało prowadzić do umorzenia uprzednio wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A.P. i P.P. Podnieśli, że prace związane z modyfikacją poziomu terenu, jego utwardzeniem i wysypaniem tłucznia spowodowały, że na działce sąsiadującej z ich nieruchomością jeździ ciężki sprzęt budowlany zaopatrujący place budów zlokalizowane na pobliskich nieruchomościach. W ich ocenie zamiast dokonać ustaleń, czy na budowę drogi wydano stosowne pozwolenia, czy też jest to samowola budowlana, organy skoncentrowały się na argumentach, że nie powstała droga. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć organy nadzoru budowlanego nie ustrzegły się błędów, które jednak nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim organom nadzoru budowlanego obydwu instancji, posługującym się pojęciem drogi jako budowli, uszedł uwadze fakt, że od dnia 17 lipca 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci komunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). Ustawa ta, w art. 65, dokonała zmiany ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) w ten sposób, że w jej art. 3 pkt 3, definiującym pojęcie budowli, usunięto jako przykład budowli m.in. drogę, dodając w to miejsce "obiekty liniowe". Dodano przy tym do art. 3 pkt 3a, w którym zdefiniowano pojęcie obiektu liniowego, przez który należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (...). Tak więc posługiwanie się przez organy nadzoru budowlanego pojęciem "droga" jako budowli podparte było nieprecyzyjnie – organy powoływały się bowiem jedynie na art. 3 pkt 3, w którym przed zmianą "droga" wskazywana była jako jeden z rodzajów budowli, gdy tymczasem w dacie orzekania pojęcie "droga" uregulowane zostało w art. 3 pkt 3a jako obiekt liniowy, który jest wymieniony jako budowla w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na pozytywną ocenę legalności działania organów w niniejszej sprawie, nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. Niniejsza sprawa dotyczy kwestii, czy pas gruntu pomiędzy posesjami przy ul. A w Ł. stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), dalej u.d.p. i czy prace wykonane na tym pasie gruntu podlegają regulacji prawa budowlanego. Niewątpliwie ów pas gruntu składa się z kilku działek wydzielonych na potrzeby dostępu do drogi publicznej działek budowlanych położonych w głębi, za posesją skarżących. Zgodnie z definicją dostępu do drogi publicznej, zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), dalej u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepisy art. 8 u.d.p. nie przewidują szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych. Zgodnie z nimi drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi (ust. 1), a budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (ust. 2). Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518), dalej u.g.n., stanowią, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną ( art. 93 ust. 3, podobnie art. 99 ). Z załączonych do akt administracyjnych wypisów z ewidencji gruntów i odpisów ksiąg wieczystych wynika, że na działkach stanowiących dojazd do położonych w głębi działek budowlanych nie ustanowiono służebności drogowych, lecz są one współwłasnością osób fizycznych, którym sprzedano odpowiednie udziały w prawie do gruntu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu w składzie niniejszym, nie może być wątpliwości, że ów pas gruntu stanowi jednak drogę wewnętrzną w rozumieniu u.d.p., a co za tym idzie należy ją traktować jako drogę ujętą w art. 3 pkt 3 i 3a ustawy – Prawo budowlane. Skoro działki składające się na ów pas gruntu powstały z podziału większej nieruchomości i zostały sprzedane w odpowiednich udziałach na rzecz właścicieli działek budowlanych położonych za posesją skarżących, to nie można go traktować inaczej, niż jako drogi wewnętrznej. Zarówno bowiem definicja drogi wewnętrznej wynikająca z art. 8 u.d.p., jak i sposób wydzielenia drogi wewnętrznej wynikający z przepisów u.g.n., są spójne i pozwalają na uznanie, że również w świetle przepisów u.p.z.p. za drogę wewnętrzną winne być uznane działki, w których udziały zostały sprzedane wraz z działkami budowlanymi. Należy zatem odnieść się do zakresu prac wykonanych na wewnętrznej drodze dojazdowej do posesji położonych za posesjami przy ul. A w Ł. W ocenie skarżących wykonano na niej w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane polegające na budowie drogi poprzez m.in. nawiezienie ziemi i tłucznia i utwardzenie jej powierzchni. W ocenie Sądu w składzie niniejszym brak jest przesłanek by przyjąć zaproponowaną przez skarżącego argumentację. Jak to już Sąd ustalił powyżej, sporny pas gruntu stanowi dojazd do posesji znajdujących się po obu jej stronach i jest drogą, będącą budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a ustawy – Prawo budowlane. Kwalifikacja prac wykonanych na wskazanej nieruchomości determinuje niewątpliwie sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Różne rodzaje robót budowlanych wiążą się bowiem z różnymi rygorami prawnymi w zakresie możliwości ich wykonania bez, bądź w oparciu o zgodę właściwego organu administracji. W przypadku przebudowy wymagane jest zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, w przypadku remontu - co do zasady wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, natomiast bieżąca konserwacja wyłączona jest spod reżimu ustawy - Prawo budowlane, a zamiar jej wykonania nie wymaga dokonywania żadnych czynności przed organem administracji architektonicznej. W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie przyjąć, by przeprowadzone prace stanowiły budowę drogi, a co za tym idzie – by na wykonywanie tych prac należało uzyskać stosowne pozwolenie. Owa droga dojazdowa powstała przecież wcześniej - w wyniku podziału nieruchomości w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom budowlanym. Do jej wydzielenia i korzystania z niej przez współwłaścicieli nie wykonywano żadnych robót budowlanych. Skoro zatem istniała już wcześniej, nie może być obecnie mowy o jej budowie. Przeprowadzonych na spornej drodze prac nie można także zakwalifikować jako robót budowlanych polegających na przebudowie bądź remoncie. Przebudowa to w myśl art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., II OSK 563/07, przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. W niniejszej sprawie niewątpliwe zakres wykonywanych na drodze dojazdowej prac nie spowodował zmian parametrów użytkowych i technicznych, nie doszło również do zmiany sposobu użytkowania drogi. Wykonanych robót nie można także zakwalifikować jako remont, przez który, stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z zebranego przez organu materiału dowodowego wynika, że droga dojazdowa, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, jest drogą gruntową. Z niezakwestionowanego w skardze i ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że przeprowadzone roboty polegały na nawiezieniu w pierwszej kolejności nowej warstwy gruntu, a następnie na utwardzeniu nawierzchni drogi poprzez wyspanie tłucznia. Potwierdzają to sporządzone protokoły kontroli i bogata dokumentacja fotograficzna. Na załączonych zdjęciach widać wyraźnie, że grunt nie został podniesiony ponad poziom ul. A, czy ponad poziom nieruchomości znajdujących się po obu jego stronach. Oczywiście na skutek eksploatacji, jak i czynników atmosferycznych, ów szlak ulegał ciągłemu uszkadzaniu (m.in. głębokie koleiny) i wymagał naprawy na poszczególnych odcinkach. Nawieziony materiał, jak wynika z protokołu oględzin z dnia 19 lutego 2014 r., nie został przy tym połączony z podłożem w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tak więc żadnych z powyżej wymienionych prac nie można określić jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie był to więc remont w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu zakres tych czynności pozwala je zakwalifikować jako prace związane z bieżącą konserwacją. Przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (które są remontem), ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05). W wyniku wykonanych na spornej drodze robót nie zmieniło się jej przeznaczenie, jej układ funkcjonalny i parametry techniczne. Były to niewątpliwie prace mające na celu utrzymanie drogi dojazdowej w dobrym stanie, a także zmierzające do jej zabezpieczenia przed zużyciem bądź zniszczeniem. Roboty te zmierzały również do utrzymania drogi w stanie zgodnym z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Należy podkreślić, że bieżąca konserwacja jest dokonywana również poprzez wykonywanie robót budowlanych, na które jednak nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, co wprost wynika z treści art. 3 pkt 8 ustawy. Skoro zatem wykonane na nieruchomości prace nie były budową drogi, czy choćby jej przebudową (co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę), ani remontem (wymajającym dokonania zgłoszenia), to nie było podstaw do ich uznania za samowolę budowlaną i co za tym idzie do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. W tej sytuacji wszczęte uprzednio postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy drogi było przedmiotowe i należało je umorzyć. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf