II SA/Łd 743/12

Dnia 30 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na "A." Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu użytkowania rozbudowy hal produkcyjnych obejmującej halę Nr 6 i 7, dobudowę hali Nr 5 oraz wiatę Nr 9 - w części wiaty magazynowej Nr 9, zrealizowanej na działkach Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] w W. przy ulicy B., z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W zażaleniu na powyższe postanowienie "A." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wskazała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Wskazała na naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i błędne przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania części wiaty magazynowej Nr 9 przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na skutek ustawienia regałów i gromadzenia drobnych elementów wyposażenia naczep, elementów prefabrykowanych dla obudowy naczep, palet i kartonów oraz obecności wózka widłowego, gdy tymczasem podjęte działania polegały wyłącznie na gromadzeniu elementów w celu przygotowania do przyszłego uruchomienia produkcji w oddawanych halach produkcyjnych. Ponadto strona wskazała na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie niewłaściwej oraz dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z treścią art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przedmiotowy obiekt wybudowany został na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] o pozwoleniu na budowę i przebudowę hal oraz wiat magazynowych i obiektów biurowo – socjalnych wraz z urządzeniami. Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] zgodnie z projektem budowlanym zamiennym oraz w zakresie lokalizacji zamierzenia budowlanego. Jak wynika z akt sprawy inwestor w dniu 26 marca 2012 roku złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W dniu 16 kwietnia 2012 roku organ pierwszej instancji przeprowadził obowiązkową kontrolę, podczas której stwierdził, iż wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym zostały wykonane. Organ nie stwierdził przystąpienia do użytkowania hali Nr 6 i 7 oraz dobudowanej hali Nr 5, natomiast stwierdził użytkowanie dobudowanej wiaty magazynowej oznaczonej na projekcie zagospodarowania Nr 9. Organ pierwszej instancji dla wiaty Nr 9 sporządził odrębny protokół, do którego dołączony został materiał fotograficzny. W trakcie czynności kontrolnych obecni byli przedstawiciele inwestora, którzy zgodzili się z ustaleniami organu zawartymi w treści protokołu, podpisując go. Ponadto, jeden z przedstawicieli inwestora oświadczył do protokołu, iż do użytkowania wiaty magazynowej Nr 9 przystąpiono w ciągu ostatnich dwóch tygodni, poprzez rozpoczęcie gromadzenia zapasów magazynowych dla rozpoczęcia produkcji w oddawanych halach produkcyjnych. Decyzją z dnia [...] roku organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowy hal Nr 6 i Nr 7, dobudowy hali Nr 5 oraz wiaty Nr 9. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji postanowieniem nałożył na inwestora karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania wiaty magazynowej Nr 9. Jak wskazał organ drugiej instancji, w sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Konsekwencją naruszenia przepisu art. 54 jest zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7, który wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara określona w art. 59f ust. 1 stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy obiekt – wiata, należy do XVIII kategorii obiektów budowlanych o kubaturze wynoszącej 4.559,80 m3, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) – 10 oraz współczynnik wielkości (w) – 1,5, zaś stawka opłaty (s) wynosi - 500 zł. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania została ustalona w sposób prawidłowy. Odnosząc się zaś do treści zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nie jest trafny zarzut dotyczący przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Jak wynika z akt sprawy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wiaty magazynowej. Już samo określenie obiektu jako wiata magazynowa świadczy o tym, iż obiekt ten został wybudowany w celu magazynowania, przechowywania określonych surowców. Fakt użytkowania wiaty został potwierdzony, wykonaną podczas kontroli dokumentacją fotograficzną, która w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazuje na magazynowanie drobnych elementów, które zostały poukładane na regałach znajdujących się w obiekcie. Po zapoznaniu się z treścią protokołu, w którym organ pierwszej instancji stwierdził, że wiata jest użytkowana, dwóch przedstawicieli inwestora nie wniosło żadnych uwag co do poczynionych ustaleń. W skardze do sądu administracyjnego "A." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła o uchylenie postanowienia organu drugiej, jak i pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonych rozstrzygnięć. Strona w uzasadnieniu skargi podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 w zw. z art. 77 KPA poprzez niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy bez rozpoznania całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz arbitralne ustalenie, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Nadto strona wskazała na naruszenie regulacji art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że działanie podjęte przez inwestora stanowiło przystąpienie do użytkowania w myśl powołanych przepisów. W uzasadnieniu skargi, strona powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wywodziła, iż zgromadzenie w obiekcie budowlanym (wiacie magazynowej) regałów wraz z rozmieszczonymi pojemnikami z częściami do produkcji nie jest użytkowaniem obiektu, a jedynie przygotowaniem do użytkowania, które miało nastąpić po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 września 2012 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że strona skarżąca będąca inwestorem, wybudowała obiekt budowlany w postaci rozbudowy hal produkcyjnych, dobudowy hali i wiaty. Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 26 marca 2012 roku, w związku z zakończeniem budowy, inwestor wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W trakcie obowiązkowej kontroli w dniu 16 kwietnia 2012 roku organ stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania wiaty magazynowej. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie wobec stwierdzenia przystąpienia do użytkowania jednej z wiat magazynowych, organ postanowieniem pierwszej instancji wymierzył inwestorowi karę w kwocie 75.000 zł z tytułu użytkowania wiaty magazynowej bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kwestionując to rozstrzygnięcie inwestor złożył zażalenie. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie stały się przedmiotem skargi inwestora do sądu administracyjnego. Zgodnie z regulacją art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przy czym przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż kategoria XVIII w załączniku do ustawy zdefiniowana została jako: budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, takie jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z realizacją inwestycji polegającej na wybudowaniu m. in. wiaty magazynowej. Z powołanych przepisów wynika zatem, iż inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, jakim jest m. in. wiata magazynowa, zobowiązany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Interpretacja powołanych przepisów nie jest sporna w sprawie. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy inwestor przystąpił do użytkowania wiaty. W ocenie organu, ustalenia poczynione w trakcie postępowania potwierdzają przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Argumentacja strony skarżącej, zawarta w zażaleniu i skardze, kontestuje to stwierdzenie. Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, że ustawodawca nie zdefiniował w Prawie budowlanym pojęcia użytkowanie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, pod pojęciem użytkowania należy rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 listopada 2007 roku (sygn. akt: II SA/Ol 958/07, Lex Nr 490194, dostępny także w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu. Przez sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora (bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu), które wskazują na zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z realizacją inwestycji polegającej na wzniesieniu wiaty magazynowej. Z definicji jest to budowla wykorzystywana jako pomieszczenie do przechowywania towarów, surowców, produktów, sprzętu itp. Wiata magazynowa to inaczej skład, bądź składnica. W tej sytuacji przejawem korzystania z wiaty magazynowej będzie zorganizowanie w niej urządzeń do składowania, magazynowania (np. regałów, stojaków, półek itp.) wraz z umieszczonymi na tych urządzeniach towarami, półproduktami, bądź gotowymi produktami. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli jednoznacznie świadczy o tym, że wiata magazynowa była w dacie kontroli wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, dla którego została wzniesiona. Zdjęcia ewidentnie wskazują, że w obiekcie znajdowały się regały z umieszczonymi i odpowiednio opisanymi produktami, czy półproduktami wykorzystywanymi do produkcji. Na zdjęciach, stanowiących załącznik do protokołu, można zaobserwować rozstawienie regałów i umieszczenie na nich towarów w sposób tworzący funkcjonalną całość. Ponadto, fakt przystąpienia do użytkowania wiaty potwierdza oświadczenie wiceprezesa zarządu, który wprost oświadczył do protokołu kontroli, iż "do użytkowania wiaty magazynowej przystąpiono w ciągu ostatnich dwóch tygodni poprzez rozpoczęcie gromadzenia zapasów magazynowych dla rozpoczęcia produkcji w oddawanych halach produkcyjnych". Ustalenia faktyczne dokonane podczas kontroli, udokumentowane materiałem fotograficznym, potwierdził zatem wiceprezes spółki, składając oświadczenie o zacytowanej treści. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że sporny obiekt nie był użytkowany. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ prawidłowo stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania wiaty przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem z naruszeniem powołanego art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie stwierdzić także należy, iż w sytuacji, gdy organ I instancji ustalił w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie kontroli obiektu budowlanego, że obiekt ten jest użytkowany, zobowiązany był do zastosowania treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wskazuje przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego). Dla obiektów zaliczonych do kategorii XVIII, co wynika z załącznika do ustawy, współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10, a współczynnik wielkości obiektu (w), przy kubaturze obiektu między 2.500, a 5.000 m3, wynosi 1,5. Z powołanych przepisów wynika, że wyliczenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to działanie matematyczne, którego sposób przeprowadzenia przez organ nie budzi wątpliwości Sądu. Również argumentacja strony skarżącej nie jest ukierunkowana na kwestionowanie jakiejkolwiek wartości wpływającej na ustalenie wysokości kary. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, a jednocześnie rekapitulując dotychczasowe rozważania, należy wskazać, że ustalenia organów obu instancji poczynione w toku postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia, czy inwestor przystąpił do użytkowania wiaty magazynowej, są prawidłowe i zostały dokonane z poszanowaniem przepisów proceduralnych. W szczególności, wbrew poglądom strony skarżącej, Sąd ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia ani art. 7, ani art. 77 § 1 KPA. Przepis art. 7 KPA wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast przepis art. 77 § 1 KPA zobowiązuje organ administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc się do zarzutu strony wskazać należy, że organ informację o przystąpieniu do użytkowania obiektu powziął podczas obowiązkowej kontroli związanej z wnioskiem strony o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną, co zostało załączone do akt administracyjnych. W toku czynności kontrolnych przedstawiciel inwestora, biorący udział w czynnościach kontrolnych, złożył oświadczenie potwierdzające przystąpienie do użytkowania wiaty magazynowej. W obliczu tak jednoznacznych dokumentów organ nie miał obowiązku przeprowadzania innych dowodów. Zdaniem Sądu, w sprawie trudno także podzielić argumenty strony skarżącej, iż ustawienie w obiekcie, jakim jest wiata magazynowa, regałów z rozmieszczonymi pojemnikami i częściami do produkcji, nie jest użytkowaniem tego obiektu. Jak wskazywano powyżej, wiata magazynowa służy do gromadzenia części, półproduktów przydatnych w produkcji. Wbrew poglądom strony skarżącej, trudno wyobrazić sobie, że wiata magazynowa miałaby służyć do czegoś więcej, niż gromadzenie w niej części wykorzystywanych do produkcji. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. KO