II SA/Łd 746/14

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty wypłaconego zasiłku stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. M. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie umorzenia kwoty wypłaconego zasiłku stałego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 5 marca 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia 21 marca 2014 r. K. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o umorzenie należności w wysokości 8.187,10 zł z tytułu wypłaconych zasiłków, potrąconych z renty chorobowej przyznanej przez ZUS decyzją z dnia [...] na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w P. Prośbę uzasadniła tym, że zasiłki stałe i okresowe wypłacone za ten okres służyły jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, jednak nie wystarczały na "konieczne wydatki życia codziennego". Wnioskodawczyni wyjaśniła, że do uregulowania miała wcześniejsze zobowiązania zaciągnięte w związku z długotrwałą i pogłębiającą się chorobą oraz brakiem dostatecznych środków utrzymania, gdyż od grudnia 1998 r. źródłem jej utrzymania było świadczenie pielęgnacyjne bądź renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Sytuacja ta spowodowała narastanie zobowiązań wobec "różnych odbiorów" i banków. Obecnie ma do uregulowania znaczne zobowiązania, w tym między innymi wynikające ze wszczętych postępowań sądowych i egzekucyjnych. Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1 pkt. 19, art. 99, art. 106 ust. 1, art. 107, art. 110 ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r., poz. 823), art. 108, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), odmówił wnioskodawczyni umorzenia kwoty wypłaconego zasiłku stałego za okres od 24 maja 2012 r. do 31 stycznia 2014 r. w wysokości 7.883,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wykonując prawomocny wyrok Sądu Okręgowego z dnia 19 grudnia 2013 r. przyznał K. B. świadczenie rentowe z tytułu całkowitej niezdolności do pracy na okres od 24 maja 2012 r. do 31 maja 2014 r. Powołując się na art. 99 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Potrącenie pobranego zasiłku stałego następuje z mocy prawa. Przepis ten ma bezwzględnie obowiązujący charakter i obliguje ZUS do dokonania potrącenia. Organ, który wypłacił zasiłek stały nie posiada w tym zakresie kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od obowiązku zwrotu zasiłku. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej K. B., a w szczególności jej stanu zdrowia, zaciągniętych wcześniejszych zobowiązań finansowych, jednak okoliczności te w świetle obowiązujących przepisów nie mogą być uwzględnione przy umorzeniu wypłaconych kwot zasiłku stałego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. B., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na błędnie ustaloną kwotę zasiłku stałego wypłaconego w okresie od 24 maja 2012 r. do 31 stycznia 2014 r. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 99 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, że zwrotowi podlega cała kwota zasiłku stałego wypłaconego w okresie od dnia 1 grudnia 2009 r. do 31 stycznia 2014 r., tj. 7.883,60 zł, nie zaś kwota odpowiadająca wysokości zasiłku wypłaconego za okres, za który przyznano rentę oraz naruszenie przepisu art. 104 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości i terminu zwrotu należności, a także przyjęcie, że organ wypłacający zasiłek stały nie posiada kompetencji do zwolnienia strony od obowiązku zwrotu wypłaconego zasiłku. Zainteresowana wyjaśniła w uzasadnieniu odwołania, że decyzją ZUS z dnia [...] przyznano jej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, na okres od 24 maja 2012 r. do 31 maja 2014 r. Wypłacone wyrównanie renty zostało pomniejszone łącznie o kwotę 8.187,10 zł, z czego 7.883,60 zł stanowił zasiłek stały wypłacony na podstawie decyzji z dnia [...],[...],[...] i [...]. Z uwagi na to, że nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej wysokości zasiłku stałego, o który pomniejszono rentę oraz z uwagi na sytuację rodzinną i finansową K. B. zwróciła się o odstąpienie od żądania zwrotu należności i umorzenie pobranych świadczeń w całości. Zaskarżoną decyzją odmówiono umorzenia wypłaconego zasiłku stałego w kwocie 7.883,60 zł błędnie przyjmując, iż kwota ta została wypłacona w okresie odpowiadającym okresowi za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy. Ponadto, strona wskazała, że organ nie zastosował art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dającego możliwość odstąpienia od żądania takiego zwrotu jeśli stanowiłby to dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. K. B. podniosła, że z uwagi na trudną sytuację życiową, potrącenie z wstecznie wypłaconego wyrównania renty chorobowej zasiłku stałego stanowi dla niej nadmierne obciążenie z uwagi na brak od 1998 r. stałych dochodów, stanu jej zdrowia i niweczy skutki udzielonej pomocy. Podniosła, że rentę ma zapewnioną tylko do końca maja 2014 r. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie wskazał, że kwestia umorzenia zasiłku okresowego w łącznej wysokości 303,50 zł rozstrzygnięta została przez organ I instancji decyzją z dnia [...], która nie stanowi przedmiotu postępowania. Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., wykonując prawomocny wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 grudnia 2013 r., decyzją z dnia [...] przyznał K. B. rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy na okres od 24 maja 2012 r. do 31 maja 2014 r. Z wypłaconego wyrównania potracona została kwota 8.187,10 zł z tytułu wypłaconych w tym okresie zasiłków stałych w wysokości 7.883,60 zł i zasiłków okresowych 303,50 zł. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika ponadto, że w okresie od 24 maja 2012 r. do 31 stycznia 2014 r. skarżąca pobrała zasiłek stały w wysokości ogółem 7.883,60 zł. Pobrane świadczenia zostały przyznane decyzją z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] i decyzją z dnia [...]; decyzją z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] Organ wskazał, że potrącenie pobranych tytułem zasiłku stałego kwot za okres, za który przyznano rentę następuje z mocy prawa. Oznacza to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobligowany jest do dokonania potrącenia. Organ, który wypłacił zasiłek stały lub zasiłek okresowy, nie posiada w tym zakresie kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od obowiązku zwrotu zasiłku. Ustawodawca nie przewidział przy tym, aby tego rodzaju potrącenie następowało na podstawie decyzji administracyjnej. Organy rentowe nie zostały zatem zobligowane do wydawania w tym zakresie odrębnego aktu administracyjnego. Tym samym brak jest możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, na który powołuje się skarżąca. Z treści art. 104 wynika bowiem, że dotyczy on jedynie świadczeń przyznanych z zastrzeżeniem zwrotu oraz świadczeń nienależnie pobranych. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, organ w odrębnej decyzji ustala wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności. Skarżąca tymczasem pobierała zasiłek stały, który nie był otrzymany z zastrzeżeniem zwrotu, nie był on też uznany za świadczenie nienależnie pobrane w świetle ustawy o pomocy społecznej, a jego potrącenie nastąpiło z mocy samej ustawy i to przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zatem organ I instancji nie był upoważniony orzekać o umorzeniu kwoty wypłaconego zasiłku stałego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. B., wskazując, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny. Zarzuciła naruszenie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, uzasadniających możliwość odstąpienia od zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, stanowiące nadmierne obciążenie i niweczące skutki udzielonej pomocy, naruszenie art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że renta wypłacona na podstawie wyroku sądowego za okres wsteczny, podlega pomniejszeniu o świadczenia wypłacone w okresie kiedy istniały podstawy ich wypłaty. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ II instancji nie uwzględnił treści art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza, w przypadkach szczególnie uzasadnionych zwłaszcza gdy zwrot wydatków na udzielone świadczenie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy, możliwość odstąpienia od żądania takiego zwrotu bądź jej umorzenia. Dodała, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie dla dokonania analizy sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej skarżącej i nie rozważał nawet możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 powołanej ustawy. Aktualna sytuacja skarżącej jest bardzo trudna, bowiem z dniem 31 maja 2014 r. utraciła prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i pozostaje bez środków do życia. Skarżąca mimo prawie 30-sto letniego stażu pracy zawodowej w opiniach lekarzy prowadzących - nie jest obecnie zdolna do jakiejkolwiek pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 17 listopada 2014r. pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, wskazał na naruszającą art. 2 i 67 Konstytucji, wykładnie przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dokonaną przez organy pomocowe oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia czy wobec skarżącej nie zachodziły podstawy do odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przepisami prawa materialnego, które legły u podstaw rozpatrzenia sprawy i wydania kwestionowanych przez K. B. decyzji organów obu instancji, są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ustawa ta w art. 99 ust. 1 stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Według ust. 3 art. 99 ustawy kwota pomniejszenia, o której mowa w ust. 1, nie może być wyższa niż przyznana za ten okres kwota emerytury lub renty. Z przywołanej regulacji wynika, że potrącenie pobranych tytułem zasiłku stałego kwot za okres, za który przyznano emeryturę następuje z mocy prawa. Oznacza to, że przepis ten mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potracenia. Organ, który wypłacił zasiłek stały lub zasiłek okresowy, nie posiada w tym zakresie kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od obowiązku zwrotu zasiłku. Jak trafnie wskazano w motywach zaskarżonej decyzji, jedynym przepisem, który daje organom możliwość rozważenia zasadności umorzenia świadczeń w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, jest art. 104 ust. 4 tej ustawy, który przewiduje prawo odstąpienia przez organ od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu świadczenia stanowiłoby nadmierne obciążenie dla osoby zobowiązanej lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Z treści art. 104 ww. ustawy wynika wszakże, że dotyczy on jedynie świadczeń przyznanych z zastrzeżeniem zwrotu oraz świadczeń nienależnie pobranych. W niniejszej sprawie skarżąca pobierała zasiłek stały, który nie był świadczeniem otrzymanym z zastrzeżeniem zwrotu. Pobrany zasiłek stały nie był także uznany za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a jego potrącenie nastąpiło z mocy samej ustawy i to przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kontrola prawidłowości przyznania i stosowania instytucji potrącenia emerytury leży poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem odbywa się w ramach postępowania przed sądem powszechnym. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i sądów powszechnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I OSK 1942/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 marca 2013r., sygn.akt II SA/Sz 1123/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.nsa.orzeczenia.gov.pl oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn.akt III AUa 43/09, OSA/2012/1105-109). Brak jest zatem ustawowej podstawy do umorzenia "potrąconych" świadczeń, skoro nie są to świadczenia nienależnie pobrane ani też przyznane z zastrzeżeniem zwrotu, do których odnosi się przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew zarzutom strony skarżącej, literalna wykładnia wskazanego przepisu, nie budzi również wątpliwości w zakresie konstytucyjności przywołanego uregulowania. W systemie zabezpieczenia społecznego bowiem, pomoc społeczna jawi się jako ostateczna forma wsparcia jednostki. Umieszczenie pomocy społecznej niejako na końcu świadczeń socjalnych jest odwołaniem do zasady subsydiarności i wskazuje na uruchomienie systemu pomocowego dopiero wtedy, gdy nie można przyznać innych świadczeń. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 99. Udzielenie pomocy społecznej powinno następować wówczas, kiedy osoba nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb przez dochody otrzymywane z pracy lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Dopiero jednostka, która nie ma zapewnionych środków utrzymania z wyżej wymienionych źródeł lub są one niewystarczające, może się domagać, by państwo zapewniło jej wsparcie z zasobów ogólnonarodowych. (por. I.Sierpowska. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Lex 2014). Skoro zatem otrzymanie świadczenia z ubezpieczenia społecznego za okres, w którym pobierany był zasiłek stały czy okresowy, powoduje potrącenie z mocy prawa wypłaconych zasiłków z przyznanego świadczenia (emerytalnego lub rentowego), wyłączenie możliwości ubiegania się o umorzenie skompensowanych świadczeń jest prostą konsekwencją faktu dysponowania środkami na ich pokrycie. Wszak potrącenie możliwe jest wyłącznie do wysokości przyznanej za ten okres emerytury lub renty. (art. 99 ust.3). Wbrew zatem zarzutom, literalna wykładnia przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie narusza przepisów art. 2 i art. 67 Konstytucji. Realizacja zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) polega bowiem m.in. na tym, aby osoba nieuprawniona nie otrzymała świadczenia do którego nie posiada uprawnień. Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi natomiast jedynie pewien wzorzec, określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten nie stanowi zaś praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych. Odnosząc się natomiast do zarzutów o charakterze procesowym, zawartych w piśmie z dnia 17 listopada 2014r. wskazać należy, iż w świetle braku możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej do ustalonego stanu faktycznego (potrącenia wypłaconego zasiłku w trybie art. 99 ustawy), ocena "czy wobec skarżącej nie zachodziły szczególne przesłanki do odstąpienia przez organ I instancji od żądania zwrotu pobranego zasiłku stałego", pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Po myśli art. 250 p.p.s.a. § 14 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono zaś o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług. LP