I OSK 1942/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 304/11 w sprawie ze skargi Powiatu I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Powiatu I. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 304/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2010 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat I. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, dla której wskazano, że od dnia 1 stycznia 1999 r. zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. Od powyższej decyzji odwołał się Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w I.. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność K. F. i W. F. na prawach wspólności ustawowej. Na podstawie aktu notarialnego dnia 17 listopada 2003 r. prawa do przedmiotowej działki nabyła M. G.. Organ wskazał, że art. 73 ustawy odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie odnosi się zaś do zajęcia nieruchomości pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie. Zajęcie, o którym mowa w art. 73 ustawy odnosi się do drogi publicznej - istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Aby zatem droga posiadała status drogi publicznej musiała zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1. Nie każda więc droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego i ogólnie dostępna stanowi drogę publiczną. W ocenie Ministra, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nie została zajęta pod drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Ulica [...] w I. nie została objęta aktami normatywnymi o nadaniu tej drodze kategorii drogi publicznej, a w szczególności nie była objęta rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.). Ulica [...] nie została wymieniona w załączniku nr 1 tego rozporządzenia. Nie można bowiem uznać, że droga ta jest przedłużeniem drogi nr 05575 relacji (Cierpice) - granica województwa - Rojewo - Inowrocław (wymienionej w załączniku nr 1), gdyż droga nr 05575 stanowi drogę zamiejską, zaś w odrębnym wykazie (wykaz B załącznika nr 1) zostały umieszczone m. in. ulice miejskie w Inowrocławiu zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Minister zauważył, że ulica [...] nie została umieszczona w wykazie tych ulic. W ocenie organu, nie można również uznać, aby kategoria drogi publicznej - ulicy [...] wynikała z uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1985 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż uchwała ta nie stanowi aktu nadającego drogom kategorię dróg publicznych, a została wydana jedynie w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania propozycji zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich. Wobec powyższego Minister uznał, że brak nadania drodze kategorii drogi publicznej jest wystarczający do stwierdzenia, że nie jest możliwe przejęcie prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., co wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Od decyzji Ministra Infrastruktury Powiat I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, że skoro ul. [...] położona w granicach administracyjnych Miasta I. nie została wymieniona w pkt B (ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich) załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich (...), obejmującego wykaz dróg wojewódzkich w województwie [...], to wobec tego nie ma ona formalnie statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dla wyjaśnienia tej kwestii niezbędne jest, zdaniem Sądu, odwołanie się do treści przepisu art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. Przepis ten przewiduje, że ulica (a więc droga położona na terenie zabudowanym miasta) leżąca w ciągu drogi należącej do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy, należy do tej samej kategorii, co ta droga. Z wówczas obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zatem, że ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej ustawodawca nadał taki sam status prawny, bez potrzeby podjęcia przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu ulicy do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych. Zdaniem Sądu, warunkiem działania przepisu art. 2 ust. 2 jest to, aby ulica była położona w ciągu drogi publicznej, przez co należy rozumieć to, że droga publiczna i ulica w dniu 31 grudnia 1998 r. były faktycznie połączone w taki sposób, iż razem tworzyły jeden nieprzerwany i ogólnodostępny odcinek komunikacyjny, o parametrach technicznych właściwych dla danej kategorii drogi publicznej. Sąd podkreślił, że dla uznania ciągłości komunikacyjnej drogi wojewódzkiej Nr 05575 relacji Cierpice – Inowrocław i ulicy [...] nie miał znaczenia zawarty w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich (...) prawny podział dróg wojewódzkich w województwie [...] na drogi zamiejskie (pkt A) i ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich (pkt B). O tym czy, droga publiczna i ulica tworzyły jeden korytarz drogowy decyduje bowiem kryterium faktyczne i funkcjonalne. W ocenie Sądu, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem opisanego wyżej zagadnienia świadczy o tym, że Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury nie dokonali dokładnej i wszechstronnej analizy przesłanki z art. 73 ust. 1, dotyczącej zajęcia ul. [...] pod drogę publiczną. Wobec tego Sąd uznał, ze decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie tego przepisu następuje nadanie ulicy kategorii drogi publicznej, tylko z faktu, że leży w ciągu innej drogi publicznej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy ul. [...] leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr 05575. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ma takiej treści, która pozwalałaby przyjąć, iż na jego podstawie, z mocy prawa, bez potrzeby dokonywania dodatkowej czynności w postaci odpowiedniego aktu zaliczającego do kategorii dróg publicznych, ulica nie zaliczona wcześniej do kategorii dróg publicznych, zyskuje status drogi publicznej o kategorii drogi, w której ciągu leży. Prawidłowa wykładnia tego przepisu i stosowanie do tej wykładni jego zastosowanie prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, a więc prawidłowo odmówiono stwierdzenia jej nabycia przez podmiot publiczny, oraz że organ nie naruszył art. 7,77 i 80 k.p.a., gdyż przeprowadzone postępowanie dowodowe było prawidłowe i wystarczające do wydania decyzji. W skardze kasacyjnej podkreślono, że przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ma konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy ul. [...] leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr 05575. Skoro ulicy tej nie nadano kategorii drogi publicznej, kwestia czy leży ona w ciągu jakiejkolwiek drogi publicznej nie ma znaczenia, gdyż z tego faktu nie będą wypływały żadne konsekwencje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.: Dz.U. 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., lecz w istocie dokonanie oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni bezprzedmiotowymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podnoszony bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. zw. z art.7, 77 i 80 k.p.a. powiązany został z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, których – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wykładnia została dokonana przez Sąd I instancji w niewłaściwy sposób. Zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania jest konsekwencją wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy użyte przez ustawodawcę w art.2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pojęcie " ulicy leżącej w ciągu dróg wymienionych w ust.1" jest tożsame z pojęciem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, o której mowa w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Innymi słowy, czy ulica leżąca w ciągu drogi publicznej i należąca, po myśli wskazanego wyżej art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych, do tej samej kategorii co drogi wymienione w ust.1 tego przepisu, może być uznana za drogę publiczną z pominięciem procedury nadania drodze określonej kategorii. Dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Wspomniana wyżej ustawa z 13 października 1998 r. w art.73 ust.1 przewidywała, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Musiały zatem być spełnione łącznie trzy warunki, aby nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się przedmiotem sporu. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. - " Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych". Ustawodawca podzielił drogi publiczne według funkcji w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe, zaś ze względu na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu na drogi : ogólnodostępne, ekspresowe i autostrady. Odnośnie dróg wojewódzkich, bo o takiej drodze – według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r.- mowa w niniejszej sprawie, regulacja zawarta jest w art.6 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem: " Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia – inne, niż określone w art.5 ust.1- między miastami, drogi łączące miasta z miejscowościami, w których znajdują się siedziby rad narodowych stopnia podstawowego oraz te miejscowości z wsiami, z punktami obsługi rolnictwa, stacjami kolejowymi, portami, drogi stanowiące połączenia dzielnic w miastach i pozostałe drogi stanowiące ważne połączenia w skali obszaru, aglomeracji, miasta lub zespołu osiedli". Ustawodawca w ustępie 2 i 3 cytowanego przepisu określił procedurę zaliczenia drogi do kategorii drogi wojewódzkiej, stanowiąc, że: " Zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich – z zastrzeżeniem art.10 ust.3 – następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Przebieg dróg wojewódzkich ustala wojewoda, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego oraz szefa wojewódzkiego urzędu spraw wewnętrznych". W świetle powyższych regulacji nie może budzić żadnych wątpliwości, że niezbędnym warunkiem uznania drogi publicznej za drogę wojewódzką było zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich na mocy przepisów rozporządzenia. Ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych ( art.5 ust.2). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego ( art. 7 ust.2). Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg ( art. 8 ust.2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych ( art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było jej zaliczenie do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt III CKN 1165/00, publ. Lex nr 109442: " Decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych." Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentował pogląd, że z treści przepisu art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych, obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, iż ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej ustawodawca nadał taki sam status prawny, bez potrzeby podjęcia przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu ulicy do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych. Sąd pierwszej instancji odczytał normę prawną – art. 2 ust.2 ustawy o drogach publicznych w jej literalnym brzmieniu, jednakże dokonana literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z wszystkimi pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. Nie można bowiem pominąć regulacji wyżej wskazanych a dotyczących procedury zaliczania drogi publicznej do określonej kategorii. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o drogach publicznych, określających pewien porządek prawny uzyskiwania statusu drogi publicznej. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni ( por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, poz.2) Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art.2 ust.2 ustawy i wywiedziony wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg pozostaje w sprzeczności z pozostałymi, a wyżej omówionymi zapisami ustawy a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. Nawet przy odczytaniu normy art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi opisana powyżej. W tym też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08 , publ. Lex nr 496206 i wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1360/08, publ. www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07, publ. Lex nr 459917, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. II FSK 822/09, publ. Lex nr 643586; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. II FSK 1037/10, publ. www.nsa,.gov.pl, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1124/10, publ. Lex nr 1082566). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Ministrowi Infrastruktury, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia drogi publicznej i tym samym trafny jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych. Skoro naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny kierując się zasadą ekonomiki procesowej i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skorzystał z dyspozycji art.188 p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi Powiatu I. stwierdzić należy, że z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że ulica [...]. w I. nie była wymieniona w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim ( Dz.U. Nr 35, poz. 179). Nie uzyskała zatem wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych statusu drogi publicznej. Podnoszona przez skarżący Powiat I. okoliczność podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 1985 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich nie wpływa na ocenę statusu ulicy [...], gdyż niezbędnym warunkiem do uzyskania statusu drogi wojewódzkiej było zaliczenie do tej kategorii drogi w drodze stosownego rozporządzenia Ministra Komunikacji. Ponadto uchwała mająca charakter opiniodawczy, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowi aktu nadania drodze określonej kategorii. Nie ma zastosowania w sprawie art.10 ust.3 ustawy o drogach publicznych, gdyż stan faktyczny, jaki zaistniał w sprawie nie wyczerpuje dyspozycji tego przepisu. We wskazanym przepisie mowa jest o odcinku drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej pozostałym po zbudowaniu obwodnicy miejscowości lub lokalnym przełożeniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skoro niezbędną przesłanką do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wymóg by nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną i wymóg ten nie został spełniony to należy uznać, że wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, a tym samym skarga Powiatu I. jest nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art.203 pkt 2 p.p.s.a.