I OSK 1360/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008r. sygn. akt I SA/Wa 383/08 w sprawie ze skargi M. G.i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności gruntu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] 2007 r. Wojewoda M., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę P. (obecnie G.) w Z. oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2 wskazując, że żadna jej część nie była zajęta pod drogę publiczną - ulicę, ponieważ ulica P. (obecnie G.) nie posiadała do tej daty statusu drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. G. i M. G. - współwłaściciele nieruchomości w skład której wchodzi przedmiotowa działka nr [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Ulica Projektowana nie posiadała statusu drogi publicznej, w szczególności nie była objęta uchwałą nr 245 Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 17, poz. 186). Zaliczenie ulicy G. do kategorii dróg publicznych nastąpiło dopiero uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...]2005 r. Organ drugiej instancji podniósł, że przedmiotowa ulica nie leży w ciągu ulic B. ani N.. Natomiast wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. (22531/05) wydany w sprawie Bugajny przeciwko Polsce nie dotyczy kwestii nadania kategorii drodze publicznej. W skardze na powyższą decyzję M. G. i J. G. podnieśli, że przez zajęcie nieruchmości pod drogę publiczną należy rozumieć taki stan faktyczny, w którym właściciel został pozbawiony posiadania nieruchomości, a celem faktycznego wywłaszczenia jest urządzenie na zajętej nieruchomości drogi publicznej. Stwierdzili, iż ul. G. leży w ciągu ulic publicznych, tj. ulic N., B. i ks. S., a zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu z dnia 6 listopada 2007 r. wydanego w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd poniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. tylko nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Termin "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Sąd podkreślił, że o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt I CKN 727/00). Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg oraz z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Sąd stwierdził, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Sąd wskazał, że ul. G. została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero w 2005 r., zatem organy obu instancji prawidłowo odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę. Natomiast nieprawomocny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy interpretacji art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - regulującego przejęcie nieruchomości pod planowane drogi publiczne. Art. 73 ust. 1 dotyczy nieruchomości zajętych pod już urządzone drogi publiczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. G. i M. G. reprezentowani przez adwokat M. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla wystąpienia skutku z art. 73 ust. 1 konieczne jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny J. G. i M. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zdaniem skarżących wyjaśnienie przez Sąd pojęcia "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" jest nietrafne i wymaga korekty. Zgodnie z wykładnia językową "zająć" oznacza, w swoim podstawowym znaczeniu, tyle co zawładnąć, wziąć w posiadanie. Wyrażenie "zająć pod coś" zgodnie z regułami znaczeniowymi języka polskiego, oznacza tyle co "zawładnąć z przeznaczeniem na ...". W ocenie skarżących zgodnie z regułami znaczeniowymi języka polskiego "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne znaczy to samo co "nieruchomości zajęte z przeznaczeniem na drogi publiczne". Skarżący wskazali, że brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy wskazuje na wolę ustawodawcy uzależnienia przesłanek uzyskania przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności gruntów zajętych pod drogi publiczne wyłącznie od faktów, a nie stanu prawnego tych nieruchomości w aspekcie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadto zamieszczone w art. 73 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy rozróżnienie podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowań wskazuje jedynie na to, że obowiązek wypłaty odszkodowania spoczywa na gminie tylko wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1999 r. droga miała status drogi gminnej. Co do pozostałych przypadków zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Nadto art. 73 ust. 1 ustawy miał na celu uporządkowanie stosunków własnościowych co do nieruchomości zajętych faktycznie na cel dróg publicznych i znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od statusu prawnego tych dróg wynikającego z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący zauważyli, że ul. G. .leży w ciągu ulic publicznych, tj. ulic N., B. i W.. Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Zatem niezależnie od aktu zaliczenia ul. G. do określonej kategorii dróg publicznych w okresie późniejszym, już z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ulica Gwiaździsta była drogą publiczną. Nadto skarżący wskazali, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce rozpatrując kwestię przejścia własności nieruchomości zajętej pod drogę wskazał, iż przy rozważeniu kwestii czy nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną należy zważyć czy właściciel może swobodnie i z wyłączeniem osób trzecich korzystać z nieruchomości, czy z nieruchomości można korzystać w inny sposób aniżeli przez korzystanie z drogi oraz czy droga dostępna jest dla nieograniczonego kręgu osób czy też jest drogą prywatną. Skarżący nie mogą korzystać z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich, a jedynym sposobem korzystania z nieruchomości jest korzystanie z publicznie dostępnej drogi. Funkcjonująca na zajętej działce droga połączona jest z siecią dróg publicznych i służy ogółowi społeczeństwa, jest otwarta dla publicznego i prywatnego transportu każdego rodzaju. Wskazano, iż Trybunał podniósł, że odmowa stwierdzenia przejścia własności nieruchomości w sytuacji, gdy "nieruchomość została zajęta, a na zajętym terenie urządzona została powszechnie dostępna droga stanowi próbę uniknięcia wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli. W niniejszej sprawie zajęta część nieruchomości pozostawała we władaniu gminy i była użytkowana jako droga publiczna. Niezależnie od daty zaliczenia ul. P. do kategorii dróg publicznych z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości położonej w Z., działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2, nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasto Z. na podstawie art. 73 ust. 3 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można bowiem podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla wystąpienia skutku z art. 73 ust. 1 konieczne jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Władanie zaś nieruchomością oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. A zatem, zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Taką wykładnię przepisu – jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - przyjmuje się jednolicie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00, LEX nr 54529; z dnia 21 sierpnia 2002 r., I SA 1441/00, LEX nr 137831; z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00, LEX nr 54529, z dnia 20 września 2002 r., II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17, z dnia 15 lutego 2005 r., OSK 1155/04, LEX nr 164941; z dnia 25 czerwca 2008 r., I OSK 1014/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Ustawa z dnia 13 października 1998 r. . - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej należy poszukać w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( aktualnie t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r., I CKN 727/00 (LEX nr 54469) podkreślił, iż o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. A zatem, nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - z taką drogą mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 ustawy). W przepisie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną chodzi o stan zastany w dniu 31 grudnia 1998 r. Przepis ten ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych do tego dnia z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie nieruchomości lub jej części z przeznaczeniem na drogę, jej wybudowanie drogi publicznej i oddanie do użytku publicznego tego terenu stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma na celu uporządkowanie stosunków własnościowych stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Ustawa z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy tylko takich zaistniałych już sytuacji. Nie zawiera regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przyszłości tj. do objęcia nieruchomości z przeznaczeniem jej na drogę od dnia 1 stycznia 1999 r. Na ten aspekt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99 (OTK 2000/2/60 ) Takie rozumienie art. 73 ust. 1 potwierdza treść przepisu art. 103 tejże ustawy. Artykuł 103 ust. 1 tej ustawy nakładał na Radę Ministrów obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Zgodnie zaś z ustępem drugim art. 103 dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Natomiast dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w ust. 1, z dniem 1 stycznia 1999 r., stały się drogami powiatowymi – art. 103 ust. 3 ustawy. Konkludując, przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dotyczy nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były już drogami publicznymi. Tymczasem zaliczenie ulicy G. do kategorii dróg publicznych nastąpiło dopiero uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] 2005 r. Odmiennego stanowiska nie może uzasadniać, wbrew wywodom zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce ( skarga nr 22531/05 ). Wyrok ten dotyczy decyzji z dnia 15 listopada 1999 r. zezwalającej na podział nieruchomości w wyniku którego kilka działek zostało przeznaczonych pod drogi oraz rozumienia art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe ( także pod poszerzenie istniejących dróg publicznych ) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis art. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy sytuacji przyszłych mających powstać w wyniku decyzji lub orzeczenia o podziale ( planowane drogi publiczne ) i skutku prawnego w postaci przejścia prawa własności mającego powstać w wyniku uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności bądź prawomocności przez orzeczenie o podziale. Tymczasem – jak już wyżej wskazano - przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy stanów już zaszłych tj. nieruchomości, na których wybudowano drogi publiczne i oddano je do użytku publicznego bez wcześniejszego prawnego uregulowania kwestii własnościowych. Z powyższych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) przez jego błędną wykładnię należy uznać za chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.