II SA/Łd 75/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 pkt 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267/2005 poz. 2259) oraz art. 3 ust. 4, art. 24 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy L. B. postanowił odmówić przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku w miesiącu maju 2007 roku. Wskazując na ustalenia stanu faktycznego organ podał, że strona zamieszkuje z byłą żoną i synem, z którymi prowadzi osobne gospodarstwo domowe, otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 923,42 zł, pomniejszone o potrącenia egzekucyjne w wysokości 624,69 zł, na utrzymanie pozostaje 298,73 zł. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego na miesiąc maj strona złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 30 sierpnia 2007r. Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek z wymagana dokumentacją. W świetle powołanego przepisu, zdaniem organu, zasadne było orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji L. B. podniósł jedynie, iż pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znają orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 697/07 z dnia 24 września 2007r., którym uchylono decyzję MOPS ze wskazaniem, iż nie miała ona oparcia w prawie ale również była nazbyt pochopna i nacechowana nadmiernym formalizmem. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4 i art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 pkt 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy ustalony stan sprawy i stanowiska stron. Wyjaśnił, iż w dniu 29 grudnia 2005r. Sejm uchwalił ustawę o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", stosownie do art. 3 tej ustawy w ramach programu podejmowane są działania dot. w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacji wym. w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Dalej podał, iż pomoc w zakresie dożywiania, zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej albo dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, nie kwestionowanego przez stronę wynika, iż L. B. ma 61 lat, mieszka wspólnie z byłą żona i synem prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Decyzją z dnia [...] został mu przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności, co zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza całkowitą niezdolność do pracy. Dochód strony to emerytura w wysokości 923,42 zł, po odliczeniu potrąceń egzekucyjnych obejmujących zaległości alimentacyjne na rzecz syna dochód strony, jaki pozostaje mu na utrzymanie to kwota 298,73 zł. Pan B. pobiera również zasiłek stały w wysokości 178,27 zł przyznany na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast wniosek o zasiłek celowy na miesiąc maj strona złożyła w dniu 30 sierpnia 2007r. i w świetle art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest możliwe przyznanie stronie świadczenia na miesiąc maj. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu orzeczenia WSA organ wyjaśnił, iż orzeczenie to dotyczy zasiłku stałego, które to świadczenie zasadniczo różni się od zasiłku celowego. Zasiłek celowy jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, dla tej formy pomocy ważny jest cel, na który mają być przeznaczone przyznane pieniądze i wielkość środków jakimi na tego rodzaju pomoc dysponuje MOPS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. B. wskazał, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia i obrazy przepisów prawa. Podniósł, iż zasiłek stały jest świadczeniem wypłacanym stale zaś zasiłek celowy jest zasiłkiem dodatkowym zatem dokonanie autokorekty w zakresie zasiłku stałego powinno skutkować taką samą autokorektą w odniesieniu do zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, podtrzymało w pełni dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). A zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Badając skargę L. B. w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., który odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku w miesiącu maju 2007r. Rozstrzygnięcie oparte zostało na ustaleniu, iż strona skarżąca w dniu 30 sierpnia 2007r. złożyła wniosek o zasiłek celowy na miesiąc maj 2007 roku. Wniosek dotyczył zatem okresu, który już minął co w prostym zestawieniu z przepisem art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, dało organom podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie można jednak zgodzić się z tak pobieżnym potraktowaniem sprawy. Jak wynika z akt sprawy we wniosku z dnia 30 sierpnia 2007r. strona wnosiła o przyznanie częściowego zasiłku stałego i zasiłku celowego na posiłek na marzec, kwiecień i maj 2007 roku, wskazując, iż wnosi o przywrócenie zasiłku oraz że aktualny jest termin wniosku od marca bo sprawa jest w toku. Jednocześnie uzasadnienie wniosku nie pozwala na doprecyzowanie żądań strony. W tej sytuacji organ administracji zobligowany treścią przepisu art. 9 Kpa obowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmującego również ustalenie treści rzeczywistego żądania strony. Istniejące wątpliwości co do treści złożonego wniosku i jego zakresu nie zostały wyjaśnione i doprecyzowane. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006r., sygn. II SOK 1004/05, pub. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 266429; wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999r., sygn. akt I SA/Łd 1592/97, publ. Lex 40547; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2188/00, publ. Lex nr 81741). Organy nie przeprowadziły postępowania w powyższym zakresie. Zwrócić należy uwagę chociażby na zawarte we wniosku sformułowanie "aktualny jest termin wniosku od marca, bo sprawa była w toku", na tle którego powstaje pytanie czy strona składała w marcu 2007 roku jakiś wniosek, którego z zasiłków dotyczył, czy został rozpoznany i z jakim wynikiem. Organ nie wyjaśnił tych wątpliwości i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Nie ustalono czy skarżący korzystał w 2007 roku z pomocy w formie zasiłku celowego i w jakich okresach, nie wiadomo także jak ustosunkował się organ do wniosku strony w zakresie zasiłku celowego na marzec 2007 roku. Jak również nie ustalił czy podstawą przyznania określonych świadczeń była sama ustawa o pomocy społecznej czy też była to pomoc przyznana w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący wnioskował także o zasiłek celowy na okres czerwiec – grudzień 2007r., który został przyznany na skutek rozpoznania wniosku z dnia 28 czerwca 2007r., jednakże w uzasadnieniu decyzji brak wzmianki na ten temat. Nie wiadomo również z przeznaczeniem, na jaki cel to świadczenie zostało przyznane, czy zakup posiłku czy może odzieży. Organy obu instancji uznały za bezcelowe wyjaśnienie powyższych wątpliwości, gdy tymczasem wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pozwoliłby na jednoznaczne ustalenie zakresu żądań strony i właściwe zgodne z jego wolą załatwienie sprawy. Jak również na prawidłowe ustalenie okresów na jakie stronie przyznano pomoc i z jakim przeznaczeniem. Dopiero ustalenia w powyższym zakresie pozwolą organom na rzetelne załatwienie sprawy, w ramach właściwego żądania strony, w toku postępowania, które nie będzie nosiło znamion dowolności. Pamiętać przy tym należy, iż wraz z wezwaniem do sprecyzowania żądań należy wystosować do strony obszerne pouczenie o konsekwencjach podtrzymania dotychczasowego wniosku, jasne wytłumaczenie sytuacji strony w świetle złożonego oświadczenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien w pierwszej kolejności podjąć wszelkie niezbędne czynności do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, na czele z ustaleniem żądania strony, wynik przeprowadzonego postępowania powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji i w treści jej rozstrzygnięcia. Zwrócić trzeba także uwagę na prawidłowość złożonego przez skarżącego odwołania, która nie została zbadana. Zarówno na podstawie lektury akt sprawy ani uzasadnienia organu II instancji nie można ustalić, kiedy strona odebrała decyzję organu I instancji, brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, i kiedy zostało złożone odwołanie, czy osobiście czy za pośrednictwem poczty. Sąd nie może domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, te okoliczności powinny być w sposób niewątpliwy ustalone przez orzekające w sprawie organy. Nieustalenie powyższego powoduje, że decyzja organu drugiej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 Kpa (wyrok WSA z dnia 15 marca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 1220/2004, Lex nr 164767). O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2188/00, Lex Nr 81741). Obowiązkiem wyjaśnienia powyższych wątpliwości obciążony jest organ odwoławczy, nie można przerzucać go na stronę, zaś wszelkie wątpliwości winny być interpretowane na korzyść strony. Powyższe jest o tyle istotne, że rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 §1 Kpa, oznacza bowiem weryfikację decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1999r., sygn. akt IV SA 2273/1998, Lex nr 48734). W niniejszej sprawie dopiero na rozprawie ustalone zostało, iż decyzję organu I instancji skarżący odebrał w dniu 29 października 2007r., taka sama data widnieje na odwołaniu, z akt sprawy wynika, iż w dniu 30 października 2007r. odwołanie znajdowało się już w organie, zatem został zachowany termin do jego złożenia. Jednakże powyższe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w materiale sprawy i w uzasadnieniu decyzji, tak, aby sąd administracyjny kontrolując prawidłowość całego postępowania mógł przeprowadzić kontrolę także w tym zakresie. Na marginesie rozważań zgodzić należy się z organami administracji, iż zasiłek celowy nie jest nierozłącznym elementem zasiłku stałego, w żaden sposób od niego uzależnionym. Argumentacja skarżącego oparta na rozstrzygnięciu tutejszego Sądu w zakresie zasiłku stałego nie mogła mieć wpływu na zmianę stanowiska organów, nie miała również wpływu na uchylenie zaskarżonych decyzji. Reasumując, w toku ponownie prowadzonego postępowania organy winny dążyć do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z rzeczywistym żądaniem strony i w oparciu o szczegółowo zebrany, pełny materiał dowodowy. Organy powinny skupić się na najważniejszych aspektach sprawy, konieczna jest analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego rozważenie, ustosunkowanie się do niego w świetle mających zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nadto uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), winno umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, dlatego też uzasadnienie winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX Nr 53441; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/4 ). Na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 2101/05, Lex nr 197475). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. A.D.