II SA/Łd 750/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. K. kwotę złotych 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. K. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. A w Ł. Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M. K. oraz J. W. o wydanie decyzji warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki, lokalnego ujęcia wody oraz zjazdu na terenie niezabudowanej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka nr [...], obręb [...]) na czas nie dłuższy niż do dnia 2 stycznia 2009 roku. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W dniu 30 maja 2008 roku M. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o podjęcie zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek wystosowano do strony w dniu [...] stanowisko organu, w którym zreferowano stan faktyczny sprawy oraz stwierdzono, że w zawieszonej sprawie stan formalno-prawny opisany w postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie uległ zmianie. W dniu 2 lipca 2008 roku M. K. traktując powyższe pismo jako postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wniósł na nie zażalenie argumentując, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do dalszego spoczywania postępowania. Podał, że cel zawieszenia nie zostanie osiągnięty, ponieważ do końca terminu zawieszenia postępowania nie ma realnych szans na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym postępowaniem. Wskazał, że nie zostało dotychczas opracowane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił organowi naruszenie art. 124 i 125 k. p. a. poprzez niezachowanie należytej formy postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie nie wydano postanowienia, a jedynie odpowiedź na pismo M. K. Zażalenia, po myśli art. 141 k. p. a. przysługują wyłącznie na postanowienia i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone zażaleniem pismo ani nie uwzględnia ani nie odmawia podjęcia postępowania, więc nie rozstrzyga wniosku strony w żaden sposób. Na powyższe postanowienie w dniu [...] M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił naruszenie art. 28 k. p. a., art. 97 par. 4 k. p. a., art. 101 par. 3 k. p. a. w związku z art. 141 par. 1 k. p. a., art. 144 k. p. a. i art. 134 k. p. a. W uzasadnieniu wskazał, że odpowiedź na jego wniosek o podjęcie postępowania nie została zatytułowana jako postanowienie, ale w przedmiocie wniosku organ był zobowiązany takie postanowienie wydać. W ocenie strony organ odpowiadając na wniosek ustosunkował się do niego, stwierdzając że wobec zmiany stanu formalno-prawnego nie zachodzą podstawy do podjęcia postępowania. Skarżący nie otrzymał też żadnego innego pisma w tej sprawie. Zarzucił organowi ograniczenie prawa strony do występowania w każdym czasie o podęcie postępowania, a więc obrony swych praw. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 września 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Nadto wskazało, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 128 k. p. a., ponieważ M. K. był i jest traktowany jak strona postępowania, posiada informacje o postępowaniu i w nim uczestniczył. Odpowiedź na wniosek strony o podjecie postępowania przedstawia jedynie stan historyczny sprawy i nie zawiera stanowiska organu w przedmiocie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zawieszenie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na czasowe wstrzymanie czynności postępowania wobec zaistnienia przemijającej przeszkody w jego kontynuowaniu. Spoczywanie procesu ma na celu umożliwienie należytego prowadzenia postępowania, które zostało dotknięte brakiem tamującym rzetelne rozpoznanie sprawy indywidualnej. Mając na uwadze fakt, że omawiana instytucja stanowi wyłom od zasady szybkości postępowania (art. 12 par. 1 k. p. a.), winna być stosowana z należytą rozwagą, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie – sporządzone w odpowiadający przepisom prawa sposób. Co więcej, strona dążąca do jak najszybszego załatwienia sprawy winna mieć zapewnioną możliwość korzystania z przysługującego jej prawa o składanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, w każdym czasie. Prawo to nie może być przy tym iluzoryczne. Istotne jest, by organ zapewnił stronom efektywną możliwość posługiwania się tym prawem, a więc należycie tego rodzaju wniosek rozpatrzył. Zawieszenie postępowania może nastąpić obligatoryjne, jak np. w przypadkach niemożności działania strony (art. 97 § 1 pkt 1 - 3), czy zaistnienia kwestii wpadkowej (art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. ), jak również może zaistnieć fakultatywnie, jak np. w sytuacji, jak w niniejszej sprawie organ wstrzymuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu uchwalenia planu miejscowego (art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z instytucji zawieszenia postępowania organ administracji korzysta z urzędu lub na wniosek. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania organ zobowiązany jest, po myśli art. 123 par. 1 i 2 w związku z art. 101 par. 1 i 3 k. p. a., wydać postanowienie. Czy to więc w przypadku pozytywnego orzeczenia o zawieszeniu postępowania, jego podjęciu, czy to w razie negatywnego załatwienia wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania organ obligowany jest wydać stosowne postanowienie. Postanowienie zaś, na podstawie art. 124 par. 1 i 2 k. p. a., powinno zawierać szereg niezbędnych elementów, takich jak wskazanie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony oraz innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz pouczenie o terminie i sposobie zaskarżenia, podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia wraz z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Nadto, w niektórych przypadkach, m. in., jeżeli postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem, postanowienie powinno być wyposażone w uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to winno spełniać wymagania stawiane decyzjom administracyjnym (art. 126 w związku z art. 107 par. 3 k. p. a.). Warto jednak zauważyć, iż o tym, że organ skorzystał z określonej prawem formy działania administracji nie świadczą forma ani układ graficzny pisma, lecz jego meritum, a konkretnie to, czy i jakiego rodzaju rozstrzygnięcie w nim zamieszczone zostało skierowane do strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 482 – 486, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 roku, sygn. akt III SAB 34/01, Lex nr 79247). Wobec tego dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie miało miejsce wydanie aktu administracji, niezbędne jest stwierdzenie, czy podjęta przez organ czynność nosi cechy władczego rozstrzygnięcia. Ustalenie tej właśnie okoliczności było kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy. Motywem wydania zaskarżonego postanowienia było przecież stwierdzenie, że wniosek strony nie został rozpatrzony w drodze postanowienia. Podnieść zatem należy, iż w ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie jest błędne, a zaprezentowana argumentacja nie uwzględnia istoty problemu. W piśmie zaskarżonym przez stronę zażaleniem rzeczywiście znalazł się stan historyczny sprawy, jak podaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium jednocześnie pomija, że w treści pisma znalazło się oświadczenie organu, skierowane do wnioskodawcy o tym, że stan formalno-prawny związany ze stanem zawieszenia postępowania, nie uległ zmianie. Co za tym idzie, organ wyraził ocenę co do zasadności wniosku strony, prezentując stanowisko, iż nie znajduje podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a zatem, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro organ administracji budowlanej skorzystał ze swego władztwa administracyjnego i odmówił stronie podjęcia zawieszonego postępowania, to niewątpliwie mógł to uczynić w jedynej prawem nakreślonej formie, a więc w drodze postanowienia. Przyjąć więc trzeba, iż choć postanowienie to od strony formalnej dotknięte jest istotnymi brakami (brakuje bowiem podstawy prawnej, właściwego oznaczenia organu oraz wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu, rzetelnego uzasadnienia oraz pouczenia), to jednak zawarcie w nim władczego rozstrzygnięcia przesądza o jego prawnej formie, właściwej z uwagi na przedmiot sprawy dla postanowienia właśnie. Jeżeli chodzi zaś o zaskarżalność postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to rację należy przyznać Kolegium, gdy twierdzi, że zażalenie przysługuje w postępowaniu administracyjnym jedynie wówczas, gdy przepis tak stanowi. W zakresie postanowień nie przyjęto bowiem formuły generalnej zaskarżalności tych aktów, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 k. p. a.). Ustawodawca posłużył się więc narzędziem enumeracji pozytywnej. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania przyjęto jednak, iż wszelkie postanowienia wydane w tym przedmiocie podlegają zaskarżeniu. Każde zatem postanowienie, które za przedmiot ma zawieszenie postępowania może być zaskarżone zażaleniem. Wniosek taki płynie z art. 101 par. 3 k. p. a., który szeroko ujmuje uprawnienie strony do uruchomienia rozpoznania sprawy zawieszenia przez organ drugiej instancji. W rezultacie przyjąć trzeba, że również postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania podlega zaskarżeniu zażaleniem (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 roku, sygn. akt I OSK 1405/05, Lex nr 275467). Wobec tego, stosując do zażalenia przepisy prawa regulujące instytucję odwołania (art. 144 k. p. a. w związku z art. 134 k. p. a. i art. 141 par. 1 k. p. a.) brak było podstaw do stwierdzenia, że zażalenie jest niedopuszczalne. Tego rodzaju postanowienie mogłoby zostać wydane jedynie wówczas, gdyby zażalenie skarżącemu nie przysługiwało ze względu na przedmiot postanowienia (niemieszczący się w zakresie enumeracji pozytywnej objętej przepisami dotyczącymi zażaleń), fazę postępowania (wyczerpanie toku instancji) czy też cechy podmiotowe (brak przymiotu strony, czy też brak zdolności do czynności prawnych) (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 roku, sygn. akt I SA 1318/91, ONSA 1992/3-4/80). Żadna jednak z opisanych wyżej sytuacji w sprawie niniejszej nie zachodziła. Zażalenie wniosła strona postępowania, legitymująca się zdolnością do czynności prawnych, zażalenie wniesiono od postanowienia organu I instancji i w przedmiocie, który podlegał zaskarżeniu zażaleniem po myśli art. 101 par. 3 k. p. a. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się naruszenia art. 144 k. p. a w związku z art. 141 par. 1 k. p. a. i art. 134 k. p. a. oraz art. 101 par. 3 k. p. a. Uchybienia te miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ odwoławczy należycie ocenił istotę pisma z dnia [...] jako postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to bezsprzecznie treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium rozpozna zażalenie M. K. i należycie się do niego ustosunkuje przyjmując, że akt sporządzony w dniu [...] stanowi postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 wymienionej ustawy w związku z par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). J.S.