II SA/Łd 750/12

Dnia 17 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm. dalej jako K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana także specustawą), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], udzielającą Wójtowi Gminy [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie nawierzchni drogi gminnej nr 312330 o długości 0.917 km w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 28 lutego 2012r. Starosta [...] zawiadomił o przystąpieniu do rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesieniu uwag oraz wniosków, a następnie w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję, którą udzielił inwestorowi zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Od tej decyzji odwołanie wniosła A.P., która zakwestionowała przebieg i zasadność rozbudowywania drogi. Podniosła, że projektowana droga wymusza wycięcie kilkudziesięciu drzew, jest drogą "ślepą" stanowiącą dojazd do kilku gospodarstw i nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia poprawy jakości ruchu na terenie gminy. Stwierdziła również, że jedyną przyczyną, dla której realizowana jest przedmiotowa inwestycja jest budowa dojazdu do znajdującej się na końcu drogi żwirowni. Decyzję organu I instancji zaskarżyła również G.G., która w swoim odwołaniu powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...]r., w sprawie sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., którą z kolei stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego przebudowy nawierzchni drogi gminnej nr 312330 we wsi [...] o długości ok. 1km i odmówiono uchylenia powyższej decyzji z przyczyny określonej w art. 146 § 2 K.p.a., tzn. iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zakwestionowała również złożoną w sprawie dokumentację w zakresie odwodnienia projektowanej drogi oraz okoliczności odnośnie zmiany jej długości. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda podniósł, iż sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygania przez organ odwoławczy, a następnie wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję ma, jak na to wskazuje sam tytuł, szczególne znaczenie. Upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do zasad określonych w K.p.a.. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi, który ustala przebieg projektowanej drogi. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje tylko sprawdzenia, czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania oraz czy projekt jest zgodny z ustawą, a także czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są natomiast upoważnione do oceny racjonalności, czy też słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno – wykonawczych. Dalej Wojewoda wskazał, iż długość projektowanej drogi, jak ostatecznie ustalił organ I instancji nie przekracza 1km, bowiem w dniu 11 lipca 2011r. inwestor złożył pismo, w którym skorygował swój wniosek z dnia 28 lipca 2010r. i określił, że długość drogi przewidzianej do rozbudowy wynosi 0,917km. Zmianę tą uwzględniono także w załączonym projekcie budowlanym. W związku z powyższym organ odwoławczy powołał się na § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., nr 213, poz. 1397), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1km zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W związku z tym uwzględniając parametry, charakter oraz skalę inwestycji Wojewoda stwierdził, że realizacja analizowanego przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań w zakresie ochrony środowiska, bowiem stosownie do treści powołanego wyżej § 3 rozporządzenia planowana inwestycja nie mieści się w katalogu tych działań, dla których konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu II instancji z akt sprawy nie wynika również, aby tego typu inwestycja spowodowała ograniczenia na obszarze planowanej inwestycji i w jej pobliżu. Następnie Wojewoda stwierdził, iż z analizy akt sprawy wynika, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy, w tym mapa w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Do wniosku inwestor załączył także cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi między innymi informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Złożony projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu wynikający z art. 11d ust. 5 i ust. 6 specustawy. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ szczegółowo określił uregulowania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W kwestii usuwania drzew w obrębie rozbudowywanej drogi Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 specustawy do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie. Przepis ten zdaniem organu II instancji jednoznacznie wskazuje, że przepisy o ochronie przyrody dotyczą wyłącznie drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Natomiast w odniesieniu do wątpliwości G.G. odnośnie odwodnienia projektowanej drogi organ odwoławczy stwierdził, że w opisie do projektu budowlanego w pkt 5.7 wskazano, iż nie zmienia się sposobu odwodnienia drogi. Poprawę odwodnienia uzyska się poprzez wyniesienie drogi w niewielkim nasypie odcinając w ten sposób koronę drogi od ewentualnych podsiąkań. Ponadto Wojewoda wskazał, iż Minister Infrastruktury w piśmie z dnia 17 stycznia 2011r. udzielił organowi I instancji upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w trybie postanowienia m. in. pod warunkiem uzgodnienia odwodnienia powierzchniowego na odcinku od km 0+000 do km 0+070 z właścicielami terenów przyległych do drogi. W aktach sprawy znajdują się stosowne uzgodnienia z właścicielami działek o nr 346/1, 286, 288, 287. W ocenie organu odwoławczego kilometraż projektowanej rozbudowy drogi 0+000km rozpoczyna się przy działce o nr 288, a nie jak twierdzi G.G. od jej działki o nr 350. Ponadto zdaniem Wojewody z map przedstawiających przebieg drogi wynika, że wody opadowe na wskazanym przez skarżącą odcinku, z uwagi na ukształtowanie terenu, odprowadzane są w kierunku działek o nr ewid. 288, 287, 286, a więc nie obejmują jej działki. Na koniec Wojewoda stwierdził, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, natomiast w obrocie prawnym nadal funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] r., nr [...], w której Wójt Gminy [...] orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla projektowanej rozbudowy drogi gminnej. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła G.G., która w uzasadnieniu skargi podniosła, iż nie wyraziła zgody na rozbudowę drogi na odcinku, do którego przylega jej działka o nr 350, natomiast dla organów wiążąca była zgoda właściciela nieruchomości, którego działka znajdowała się pomiędzy działkami skarżącej po tej samej stronie drogi. Wskazała również na nieprawidłowości dotyczące wyznaczenia długości drogi i zmiany w tym zakresie projektu budowlanego. Nadto podniosła, iż w dalszym ciągu nie została rozstrzygnięta kwestia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanej inwestycji drogowej. W jej ocenie odebranie należących do niej gruntów pod poszerzenie jest nie tylko krzywdzące, ale również będzie miało wpływ na rodzaj i wysokość płaconego przez nią podatku gruntowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawie należy zatem brać pod uwagę szczególny charakter inwestycji, która ma znaczenie lokalne i ponadlokalne. Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest zatem uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji, jak również opłacalności realizacji inwestycji dla inwestora. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, co obejmuje również długość planowanej drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 2416/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej było przeprowadzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami, tym bardziej, iż było ono wielokrotnie weryfikowane przez organ odwoławczy. Wniosek o zgodę na realizację inwestycji drogowej odpowiada wymogom, o których mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Przedłożony projekt budowlany zgodny jest z przepisami ustawy – Prawo budowlane, stosownie do art. 11i ust. 1 specustawy, a wydana przez organ I instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 tejże ustawy. To, że w trakcie postępowania inwestor zmodyfikował swój wniosek przez dokładne wskazanie długości drogi w sposób, który zwalniał od przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, nie może mieć wpływu na odmowę udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji, bowiem działania inwestora mieściły się w granicach prawa. Dlatego zarzuty skarżącej dotyczące niezbadania przez organy administracji zasadności realizacji przedmiotowej inwestycji należy uznać za bezpodstawne. Zdaniem Sądu rację należy skarżącej przyznać, iż zarówno z projektu budowlanego, jak i z pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że 0+000 kilometr planowanej inwestycji drogowej rozpoczyna się w połowie działki skarżącej o nr 350. Z powyższego wynika, iż organy administracji nie były uprawnione do stwierdzenia, że nieruchomości skarżącej leżą poza obszarem, dla którego został ustalony warunek określony w upoważnieniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 stycznia 2011r. do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Zgodnie z powyższym upoważnieniem wyrażenie zgody miało nastąpić pod warunkiem uzgodnienia projektowanego odwodnienia z właścicielami terenów przyległych do drogi na odcinku od 0+000 do 0+070km. W tym jednak miejscu należy wskazać, iż ww. upoważnienie Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nakładało określony obowiązek na inwestora, związany z projektowanym odwodnieniem drogi. Jednakże w ocenie Sądu obowiązek inwestora wiązał się wyłącznie z uzyskaniem zgody tylko od tych właścicieli działek przyległych do drogi, na które będzie w przyszłości oddziaływać projektowane odwodnienie. Tymczasem jak wynika z projektu budowlanego na ww. odcinku zaprojektowano odwodnienie powierzchniowe i określono 2% spadek powierzchni drogi w kierunku działek o nr 288, 287, 286 i 346/1. Skoro zatem odprowadzenie wód powierzchniowych nie będzie skierowane na nieruchomości skarżącej, to organy administracji słusznie przyjęły, iż w niniejszej sprawie zgoda skarżącej na nie jest wymagana. Ponadto wskazać należy, iż odstępstwo o warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez miejscowe ograniczenie szerokości pasa drogowego z 10m do 7m miało na celu jak najmniejszą ingerencję w prawo własności, gdyż zaprojektowanie pasa drogowego o szerokości 10m na całej jej długości wiązałoby się z koniecznością rozbiórki istniejących ogrodzeń i budynków. Podobnie należy odnieść się do zarzutów w kwestii nie uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podkreślić trzeba, że chwili wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji było ostateczne. Nie mniej jednak w przypadku zmiany długości projektowanej drogi organ administracji powinien – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, przed wydaniem decyzji udzielającej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji organ administracji ustalił, iż na podstawie § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, parametry, charakter oraz skala inwestycji nie spowoduje naruszenia wymagań w zakresie ochrony środowiska, bowiem stosownie do treści powołanego wyżej § 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1km zlokalizowane poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W związku z powyższym w ocenie Sądu projektowana długość drogi nie mieści się w zakresie inwestycji, dla których konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego okoliczności, iż realizacja inwestycji pociągnie za sobą zmianę w zakresie obowiązków podatkowych od gruntu, to wskazać wypada, iż kwestie te nie stanowią przedmiotu oceny w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy i z całą pewnością nie stanowią tamy dla możliwości legalnego wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślić jednak można, iż stosownie do art. 12 specustawy oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), wywłaszczenie nieruchomości lub ich części pod drogi publiczne, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, pociąga za sobą konieczność wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte grunty. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż konstytucyjne prawa w zakresie ochrony własności skarżącej są należycie chronione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji. m.ch. ----------------------- 9