II SA/Łd 750/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przyznania G. Ś. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał G. Ś. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie 1 maja 2013 r. – 31 lipca 2013 r., w kwocie 60 zł, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sytuacja życiowa i materialna wnioskodawcy uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia, zaś wysokość udzielonej pomocy uwzględnia możliwości finansowe organu udzielającego pomocy. Dodał, że pomoc w formie pieniężnej została przyznana z uwagi na brak możliwości zapewnienia świadczenia w formie posiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji G. Ś. wskazała, że udzielona jej pomoc jest nieadekwatna do potrzeb. Wyjaśniła, że jest osobą samotną, utrzymuje się wyłącznie z otrzymywanych świadczeń pomocowych (zasiłek stały 330 zł oraz dodatek mieszkaniowy 205 zł), ponosi wysokie koszty utrzymania zajmowanego mieszkania (czynsz 345 zł, prąd 29 zł, gaz 31,80 zł, telefon 32 zł miesięcznie) i zakupu leków (ok. 100 zł). Otrzymywane świadczenia nie pozwalają jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Zarzuciła, że MOPS opłaca innym podopiecznym, otrzymującym rentę, posiłki w domach dziennego pobytu na kwotę ok. 200 zł miesięcznie. Wspominaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy przysługuje: - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza - 542 zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", - osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", - rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15. Zgodnie natomiast z treścią art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest fakultatywną formą pomocy społecznej, co oznacza, że jego przyznanie bądź odmowa, następuje w ramach uznania administracyjnego i odbywa się dopiero po zrealizowaniu zadań o charakterze obligatoryjnym. Przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt. 5 powołanej ustawy). Wskazał, że stosownie do zapisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy tym zgodnie z treścią § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25 poz. 186 ze zm.), w przypadku gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację rodzinną albo osobistą, jak również gdy nie ma możliwości zapewnienia posiłku, pomoc przyznawana jest w formie pieniężnej w postaci zasiłku celowego. Organ stwierdził, że z wywiadu środowiskowego wynika, że G. Ś. mieszka i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w kwocie 330 zł. Otrzymuje również dodatek mieszkaniowy w kwocie 205,14 zł. miesięcznie. Wnioskująca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu ustawy, a zatem spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania tej formy pomocy. Zaznaczył jednak, że świadczenie pomocy w formie zasiłków celowych ma charakter nieobowiązkowy i pomoc realizowana jest wówczas jeżeli odpowiada celom i mieści się w możliwościach (w tym zwłaszcza finansowych) pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zdaniem organu znany jest fakt, iż ośrodki pomocy społecznej posiadają ograniczone środki finansowe, ich rozdział musi zatem być racjonalny, tak aby zabezpieczone zostały potrzeby jak największej ilości osób. Środki te przeznaczane są nie tylko na zasiłki celowe, ale muszą wystarczyć na pokrycie kosztów wszelkich świadczeń, w tym m.in. kosztów sprawienia pogrzebu, czy wsparcia w związku ze zdarzeniami losowymi, które realizowane są w pierwszej kolejności. W ocenie Kolegium forma i rozmiar pomocy przyznanej G. Ś. odpowiada zarówno celom pomocy społecznej, jak i możliwościom ośrodka. Przyznając powyższą pomoc organ l instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podkreślił, że G. Ś. uzyskuje stałe wsparcie ze strony państwa w postaci zasiłku stałego, dodatku mieszkaniowego oraz zasiłków celowych. Z dokumentów sprawy wynika, iż od stycznia 2013 r. strona otrzymuje zasiłek stały w kwocie 330 zł miesięcznie, zasiłki celowe na zakup żywności (w kwocie 60 zł miesięcznie) oraz na zakup leków (od 30 do 100 zł miesięcznie). W maju 2013 r., oprócz dofinansowania do kosztów zakupu żywności lub posiłku, strona otrzymała także pomoc w postaci zasiłku stałego (330 zł) oraz dofinansowania do zakupu leków (100 zł). Ponadto, w kwietniu 2012 r. G. Ś. została skierowana do Środowiskowego Domu Samopomocy, gdzie jednak do chwili obecnej się nie zgłosiła. W ocenie Kolegium organ I instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących norm prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że rozumie poczucie krzywdy Odwołującej, wyraża jednakże pogląd, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad powołanej ustawy o pomocy społecznej. Nie wszystkie potrzeby w pełnym zakresie mogą być zaspokojone w drodze przyznanego świadczenia, a tylko te, które organ - uwzględniając wielkość posiadanych środków i potrzeby innych osób - jest w stanie zaspokoić. Organy pomocy społecznej muszą limitować rozmiar przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła G. Ś. powielając argumentację zawartą w odwołaniu. Zauważyła, że otrzymała zasiłek celowy na okres kilku miesięcy, a nie jak podał organ odwoławczy jedynie na maj 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu G. Ś. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w okresie 1 maja 2013 r. - 31 lipca 2013 r. w kwocie 60 zł, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182; dalej: ustawa lub u.p.s.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 ustawy, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej - art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 823) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze jedynie doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może, lecz nie musi go przyznać. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego i jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. potrzeby usprawiedliwionej ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Ustawodawca wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest – aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie – aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż bezspornym w sprawie jest, że skarżąca samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Utrzymuje się wyłącznie z zasiłku stałego w wysokości 330 zł i dodatku mieszkaniowego w wysokości 205 zł. Dochód skarżącej nie przekracza zatem kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Z powołanych informacji wynika, że zaistniały zatem okoliczności wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, warunkujące udzielenie pomocy społecznej. W tej sytuacji organ I instancji przyznał skarżącej zasiłek celowy w wysokości 60 zł w okresie 1 maja 2013 r. - 31 lipca 2013 r. z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Zdaniem Sądu organ II instancji trafnie i rzeczowo wyjaśnił stronie przesłanki, które zadecydowały o przyznaniu świadczenia pomocowego w takiej, a nie innej wysokości, wskazując przy tym na cele i możliwości organów pomocy społecznej. Kolegium szczegółowo przeanalizowało sytuację rodzinną i finansową skarżącej, podkreślając, iż nie jest ona pozbawiona pomocy ze strony właściwych organów, bowiem w maju 2013 r. otrzymała pomoc w postaci zasiłku stałego w kwocie 330 zł oraz dofinansowanie do zakupu leków (100 zł). Materiał dowodowy sprawy potwierdza też wyjaśnienia organu, wedle których możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej są ograniczone. Uwzględniając zatem wysokość dochodu skarżącej oraz jej sytuację życiową, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej, Sąd stwierdził, że przyznanie skarżącej zasiłku celowego w kwocie 60 zł nie przekracza granic tzw. uznania administracyjnego. Sąd miał bowiem na uwadze, że uznanie administracyjne, w ramach którego działają organy administracyjne, oznacza posiadanie swobody działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, w tym prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, a także wysokości środków jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Wskazać też trzeba, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie sięga do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej Kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykracza bowiem poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 publ. LEX nr 594935). W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że organ przyznał świadczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej – z przeznaczeniem na zakup żywności tj. na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Przyznanie stronie pomocy uzależnione jest jednakże nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sytuacja finansowa skarżącej jest niewątpliwie trudna, jednakże nie może ona oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni jej środki utrzymania w oczekiwanej przez nią wysokości, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych ciągle rośnie. Rolą pomocy społecznej jest udzielenie beneficjentom pomocy i swego rodzaju wsparcia w dążeniu do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie samodzielnie pokonać. Świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być jednak traktowane jako stałe źródło dochodu, bowiem zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, ma charakter jedynie pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Organ wyjaśnił nadto stronie, że nie ma możliwości zapewnienia świadczenia w formie posiłku, dlatego też zgodnie z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" udzielił pomocy w formie pieniężnej. Na marginesie wyjaśnić też należy, że organ II instancji w treści uzasadnienia swego rozstrzygnięcia błędnie powołał okres na jaki stronie przyznano zasiłek celowy (nie maj 2013 r. a okres od 1 maja 2013 r. do 31 lipca 2013 r.). Niemniej jednak ta oczywista omyłka nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. przyznającą zasiłek na okres trzech miesięcy. Podsumowując, w ocenie Sądu organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił skarżącej przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. m.ch.