II SA/Łd 751/07

Dnia 3 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 roku sprawy ze skargi D. J. - A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] zmieniającą decyzję własną z dnia [...]. w ten sposób, że przyznającą D. J.-A. zaliczkę alimentacyjną na dziecko S. J. na okres od 1 października 2005 r. do 31 lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na wniosek D. J.-A. złożony w dniu 19 października 2005 roku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]. nr [...] przyznał zaliczkę alimentacyjną na rzecz syna S. J. na okres od 1 października 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Na skutek powzięcia informacji, iż wnioskodawczyni w okresie od 14 lipca 2005 r. do 14 lipca 2007 r. była zameldowana czasowo i mieszkała w A. oraz korzystała z pomocy finansowej tamtejszego Ośrodka Pomocy Społecznej od sierpnia 2006 r., Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]. nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] i przyznał D. J.-A. zaliczkę alimentacyjną na dziecko S. J. na okres od 1 października 2005 r. do 31 lipca 2006 r., uznając że od sierpnia 2006 r. organem właściwym do przyznania zaliczki był Burmistrz A.. W odwołaniu od decyzji organu I instancji D. J.-A. wyjaśniła, że była zameldowana i mieszkała w Ł., a w A. przebywała ponieważ potrzebowała spokoju w okresie ciąży. Dopiero po urodzeniu dziecka (od 5 lutego 2007 r.) zamieszkała tam na stałe i poinformowała o tym organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie uwzględniło argumentów odwołania i wskazało, iż odwołująca w piśmie z dnia 19 lutego 2007 r. sama przyznała, że od sierpnia 2006 r. korzysta z pomocy OPS-u w A.. Organ odwoławczy ocenił, iż decyzja organu I instancji jest zasadna i nie narusza prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wniosła D. J.-A. zarzucając, iż organ powinien ją poinformować, gdzie należy złożyć wniosek, bo znał jej sytuację. A jeżeli popełnił błąd, to nie może nim obciążać strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153 poz. 1270 - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę uchyla ją, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a nakłada na Sąd obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste i o szczególnym ciężarze gatunkowym. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r. V SA 876/99 Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. IV S.A. 1705/97 LEX nr 47858, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r. V SA 870/98 Lex nr 50194). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana przez organ, w wyniku rozpoznania odwołania, które nie zostało podpisane przez wnoszącą, co rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej - art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 128 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania (art. 128 k.p.a.). Zasada ograniczonego formalizmu odwołań, wyrażona przytoczonymi regulacjami, nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie bowiem tych ograniczonych wymagań formalnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony słusznego interesu strony. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, iż podanie (odwołanie) pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania - w przypadku odwołania - niemożność jego rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismo D. J.-A. z dnia 4 kwietnia 2007 r. nazwane "odwołaniem" nie zostało podpisane przez wnoszącą. A żaden z organów, rozpoznających sprawę, nie wezwał wnoszącej do uzupełnienia tego braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta Ł. przesłał akta sprawy wraz z odwołaniem (obarczonym taką wadą) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które z kolei, rozpoznało odwołanie merytorycznie, mimo iż było ono bezskuteczne. Wobec tego, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i wystąpiło w charakterze organu odwoławczego w sposób nieuprawniony, działając niejako z urzędu, czym rażąco naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., V SA/Wa 1770/04, Lex nr 175366, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r., II SA/Wa 455/05, Lex nr 227667). Przyjmuje się bowiem, iż organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień organu odwoławczego w stosunku do konkretnej decyzji organu I instancji dopiero wówczas, gdy strona wniesie od niej odwołanie (por. wyrok z dnia 25 maja 1984 roku, sygn. akt II SA 2048/83 - ONSA 1984/ 1/51, z dnia 4 maja 1985 roku, sygn. akt SA/Wr 127/85 – OSP 1988/9/198 oraz z dnia 17 września 1990 roku, sygn. akt III SA 647/90 – Wspólnota 1991/36/21). Ponadto zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podpisana została przez niepełny skład orzekający, co rażąco narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. elementem koniecznym decyzji administracyjnej jest "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz podaniem stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". Te wymagania formalne odnoszą się również do decyzji organu odwoławczego (art. 140 k.p.a.) W odniesieniu do organu kolegialnego warunek ten zostaje spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków biorących udział w posiedzeniu, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisania decyzji. Konsekwencją stwierdzenia takiego naruszenia prawa jest, w każdym przypadku, stwierdzenie nieważności decyzji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1991 r., SA/Gd 1152/90 ONSA 1991/2/34, wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91 ONSA 1991/2/42, czy wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r. I SA 1109/00 Lex nr 55019). Podsumowując, wskazać należy raz jeszcze, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. A rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest decyzją nieważną. Uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia jej nieważności oraz wstrzymania wykonania w myśl art. 152 p.p.s.a.. Podjęte rozstrzygnięcie uniemożliwia sądowi wypowiedzenie się w przedmiocie merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, a także oceny zarzutów skargi w tym względzie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji.