II SA/Łd 754/09

Dnia 23 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole - uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił A.G.-R. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole niepubliczne, na nieruchomości przy ul. A w P. Organ I instancji uznał, że w świetle ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie ma przeszkód w realizacji planowanego przedsięwzięcia. Na obszarze objętym analizą zagospodarowania znajduje się zabudowa mieszkalna, której towarzyszy zabudowa handlowo-usługowa, a więc zamierzone zadanie będzie kontynuacją funkcji wykorzystania terenu. Teren ten posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla funkcjonowania obiektu. Gabaryty techniczne budynku nie ulegną zmianie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J.M., współwłaścicielka nieruchomości graniczącej z terenem zamierzenia. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów o postępowaniu. Podniosła, że nie została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania, tak samo zresztą jak inny właściciel tej nieruchomości, któremu nadto nie została doręczona decyzja. Skierowana ona została zaś do osób zmarłych, natomiast następców tych osób organ I instancji nie ustalił i nie wezwał ich do udziału w postępowaniu. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze powinno być zawieszone. Nadto istnieją wątpliwości co do uprawnienia osoby, która podpisała decyzję do jej wydania. Decyzja pierwszoinstancyjna zawiera też sprzeczne informacje w zakresie osoby sporządzającej projekt decyzji oraz przeprowadzającej analizę zagospodarowania terenów w obrębie projektowanego zamierzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków Stosownie zaś do art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych. Jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem przede wszystkim rozważyć, czy J.M. legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn. czy posiada w sprawie interes prawny i na jakich przesłankach się on zasadza. Organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stronami tego postępowania są wnioskodawca zamierzenia i właściciel terenu objętego postępowaniem. Oprócz tych podmiotów stronami tego postępowania mogą być również właściciele nieruchomości sąsiednich, po wykazaniu przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wykazaniu wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Może to mieć miejsce w szczególności wówczas, gdy chodzi o lokalizację inwestycji uciążliwej, oddziałującej na środowisko i zdrowie ludzi czy obniżającej wartość nieruchomości. Sam fakt doręczenia decyzji przez organ określonej osobie uznanej za stronę nie kreuje samoistnie interesu prawnego tej osoby, nie przesądza o jej byciu stroną. Organ I instancji uznał skarżącą za stronę postępowania, tak samo jak inne osoby, do których należą nieruchomości położone w sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia, tylko z tej racji, że jest ona współwłaścicielką nieruchomości graniczącej z terenem zamierzenia. Tym niemniej planowane przedsięwzięcie prowadzone jest w istniejącym budynku nie przewidzianym do rozbudowy czy nadbudowy, a więc bez zmiany jego gabarytów zewnętrznych. Organ I instancji ustalając krąg stron postępowania przyznał właścicielom nieruchomości sąsiednich status stron postępowania nie bacząc w ogóle, że zamierzenie projektowane ze względu na swój oczywisty charakter już tylko z obiektywnego punktu widzenia, jakim jest urządzenie przedszkola, nie ma negatywnego wpływu na sąsiednie nieruchomości. O ocenie organu II instancji wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia nie ma żadnego znaczenia dla praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skoro zatem J.M. nie posiada w sprawie przymiotu strony, to nie posiada także legitymacji do złożenia odwołania. Z tych względów organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.M., wnosząc o: 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podniosła, że decyzję pierwszoinstancyjną skierowano do nieżyjących K.D. (ojca skarżącej - zmarł w 1992 r.) i J.S. Skarżąca podniosła ponadto, że decyzja z dnia [...] została wydana przez osobę, które nie miała do tego umocowania. Z podstawy prawnej decyzji wynika, że Rada Miasta w P., uchwałą [...] z dnia [...], upoważniła Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Innego upoważnienia nie wskazano i dlatego zasadnie można twierdzić, iż Zastępca Dyrektora upoważnienia do załatwiania takich spraw nie posiadał; 2/ w przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W postępowaniach nie uczestniczyły bowiem nie ze swojej winy niektóre strony, np. L.D. i I.D. – współwłaściciele wraz ze skarżącą nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której ma być zrealizowane zmierzenie inwestycyjne; 3) w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosków z pkt 1 i 2, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...], jako wydanej z naruszeniem przepisów zarówno postępowania, jak i prawa materialnego. Skarżąca podniosła, że na etapie postępowania odwoławczego złożyła wniosek o jego zawieszenie. Wniosek ten nie został rozpatrzony. Jego niezałatwienie stało zatem na przeszkodzie do tego, aby zakończyć postępowanie odwoławcze. Uchybienie tego rodzaju mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym powinno skutkować uchyleniem decyzji organu odwoławczego. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy wadliwie ustalił, że nie jest stroną w sprawie. Podniosła, że nie można czynić w stosunku do niej zarzutu, że nie wykazywała w toku postępowania istnienia swojego interesu prawnego, jak również przesłanek nań wskazujących. Żaden z organów nie zażądał bowiem od niej, by miała to uczynić. Całe postępowanie przebiegało w ten sposób, że skarżąca była traktowana jako strona. Dopiero w treści zaskarżonej decyzji podniesiono i na tej podstawie oparto rozstrzygnięcie, że kwestionowany jest jej przymiot jako strony postępowania. W tej sytuacji skarżąca nie miała żadnych powodów, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji wykazywać legitymację w zakresie bycia stroną prowadzonego postępowania. Wbrew stanowisku organu II instancji to właśnie zmiana sposobu użytkowania (przeznaczenia) budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję przedszkola, a więc przeznaczenie inne niż mieszkalne, w oczywisty sposób wpływa na prawa właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiednich, chronione przepisami prawa cywilnego, w szczególności wynikające z prawa własności. Element zmiany przeznaczenia budynku rzutował zatem na krąg osób uznanych za strony postępowania przez organ I instancji. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że zamierzenie inwestycyjne ma być zrealizowane w budynku, który ma charakter bliźniaczy - budynek mający pełnić funkcje przedszkola i budynek będący współwłasnością skarżącej przylegają do siebie. Skarżąca podniosła, że zmiana przeznaczenia budynku w sposób naturalny prowadzić będzie do zwiększenia immisji (hałasu) nie tylko wynikającej z przebywania dzieci, ale także z powodu zwiększenia ruchu samochodowego (przewidywane są także miejsca parkingowe na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym). Ma również wpływ na obniżenie atrakcyjności i wartości jej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości skarżącej, że źródłem jej interesu prawnego może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Zamierzenie inwestycyjne ogranicza zatem uprawnienia związane z prawem własności (art. 140 k.c.). Właściciel nie może bowiem w pełni realizować swoich uprawnień. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu m.in. w sytuacji, gdy w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która wprawdzie dotyczy praw i obowiązków jednego podmiotu, ale także wpływa na prawa i obowiązki innego. Zatem właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona działalność oddziałująca na jego dobra osobiste lub majątkowe, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości danej decyzji, tym bardziej, gdy decyzja ta zawiera wymogi dotyczące ograniczenia uciążliwości powodowanych taką działalnością. Zatem właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań podnieść należy, że skarżąca już od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole traktowana była jako strona postępowania. Nie była zatem zobowiązana do wykazania swojego interesu prawnego. Przymiot strony skarżącej zakwestionowany został dopiero przez organ odwoławczy, który umorzył postępowanie odwoławcze z tego właśnie powodu. Uzasadnione jest zatem powoływanie się przez skarżącą na istnienie jej interesu prawnego wynikającego z przysługującego jej prawo własności nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której planowane jest przedszkole, dopiero na etapie skargi do sądu. Wcześniej bowiem kwestia istnienia po stronie skarżącej przymiotu strony nie była przedmiotem sporu ani rozważań organu I instancji. Również organ odwoławczy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie wzywał skarżącej do wskazania przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę istnienia jej interesu prawnego. Oceniając zaś już legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uznać należy zaprezentowane w niej stanowisko za uzasadnione w sposób niepozwalający na jej merytoryczną kontrolę. Słusznie wprawdzie organ odwoławczy podnosi, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uzyskuje się w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. Również w sytuacji uznania przez organ II instancji, że strona odwołująca się nie posiada takiego przymiotu – organ uprawniony jest do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka powinna być jednak wydana w zgodzie z pozostałymi przepisami k.p.a., w tym z art. 7 (zasada praworządności), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 (zasada przekonywania), art. 77 § 1 (obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego) oraz art. 107 § 3 k.p.a. ((uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno zawierać wskazanie faktów, na których organ się oparł wydając decyzję). W ocenie Sądu w składzie niniejszym wszystkich tych elementów zabrakło w zaskarżonej decyzji. W jej motywach organ odwoławczy, poza przytoczeniem teoretycznych rozważań na temat badania interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i przytoczenia kilku poglądów na ten temat, nie wskazał praktycznie żadnego argumentu za nieuznaniem J.M. za stronę postępowania. A przecież w sytuacji uznania jej za stronę przez organ I instancji – uzasadnienie dla oceny, że przymiotu takiego jednak nie posiada, wymagało tym większej staranności. Trudno za uzasadnienie zaprezentowanego poglądu uznać stwierdzenie Kolegium, że organ I instancji uznał skarżącą za stronę "nie bacząc w ogóle, że zamierzenie projektowane ze względu na swój oczywisty charakter już tylko z obiektywnego punktu widzenia, jakim jest urządzenie przedszkola, nie ma negatywnego wpływu na sąsiednie nieruchomości". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stwierdzenie to nie jest poparte żadnymi argumentami. Nie można przecież za takowy uznać sformułowania, że budynek, w którym urządzone ma zostać przedszkole, nie zmieni swoich gabarytów zewnętrznych. Trzeba bowiem wskazać, że choć rzeczywiście wymiary budynku pozostają bez zmian (czego przecież nikt w sprawie nie kwestionuje), to z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w elewacji budynku i jego układzie funkcjonalnym dopuszcza się dokonywanie zmian w zakresie wymaganym dla właściwego funkcjonowania przedszkola. Ponadto zaopatrzenie projektowanego zamierzenia w niezbędną infrastrukturę nastąpi poprzez rozbudowę i przebudowę istniejących w budynku instalacji. W sytuacji przylegania obydwu budynków do siebie (znajdują się w zabudowie bliźniaczej), szczególnie wnikliwego rozważenia wymagało ustalenie, czy owe prace przy elewacji budynku przedszkola, jak też zmiana układu funkcjonalnego wewnątrz niego, mogą (a jeśli tak, to w jakim stopniu) wpływać na przylegający do niego budynek. Ponadto z mapy dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że przy granicy z działką skarżącej (położonej przy ul. A) projektowany jest przedszkolny plac zabaw. Na nieruchomości przedszkola planowane jest też urządzenie miejsc parkingowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma jakichkolwiek prób ustalenia, czy funkcjonowanie placu zabaw urządzonego przy samej granicy z działką J.M., jak też urządzenie przy przedszkolu parkingu, wpłynie na korzystanie z jej nieruchomości. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. (uprawnienia właściciela) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym – jako w postępowaniu kształtującym sposób korzystania z nieruchomości – jeżeli będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ograniczenie w wykonywaniu jego prawa własności może polegać przy tym na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością lub korzystaniu z niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., OSK 628/04). Należy wskazać, że w każdym postępowaniu, którego celem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej, ustalając krąg stron tego postępowania, powinien przede wszystkim określić zakres oddziaływania planowanej inwestycji i dopiero na tej podstawie zadecydować, czy dany podmiot posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął nawet próby określenia zakresu oddziaływania przedszkola na sąsiednie nieruchomości, przyjmując arbitralnie, że oddziaływania takiego nie będzie. Dlatego też w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy i jak daleko inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, nie można twierdzić, że właścicielce nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji. Ma ona bowiem, stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Prawa do bycia stroną na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ mógłby odmówić, gdyby wykazał, że uregulowane tą decyzją zamierzenie inwestycyjne, polegające w tym przypadku na urządzeniu przedszkola w budynku posiadającego dotąd funkcję mieszkalną wraz ze zmianą zagospodarowania działki, nie ma żadnego wpływu na nieruchomość skarżącej. Tego jednak organ odwoławczy nie uczynił, naruszając tym samym art. 28 k.p.a. i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2008 r., II SA/Łd 301/08). W tej sytuacji zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokona ustaleń zmierzających do zbadania wpływu planowanej zamiany sposobu użytkowania budynku oraz zmiany sposobu zagospodarowania terenu na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość należącą do skarżącej. W zależności od wyniku tego badania organ odwoławczy podejmie decyzję merytoryczną, odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, bądź, uznając że wpływu takiego nie ma, wyda rozstrzygnięcie tożsame z obecnie zaskarżonym. Sąd nie odniesie się zatem do pozostałych zarzutów skargi. Winien to bowiem ocenić organ odwoławczy, jeśli uzna skarżącą za stronę postępowania. Na marginesie można jedynie stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy podpisana został przez upoważnioną osobę. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. został w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) upoważniony przez Radę Miasta w P. (uchwała Nr [...] z dnia [...]) do załatwiania m.in. spraw z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym Dyrektor Pracowni stał się organem upoważnionym do wydania decyzji i mógł w oparciu o art. 268a k.p.a. upoważnić do wydania decyzji pracownika, w tym wypadku swojego zastępcę Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. LF