II SA/Łd 755/06

Dnia 16 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu w wysokości 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym kwota należnego podatku od towarów i usług, na rzecz adwokata A. M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A. 25 lok. 21. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na wniosek G. C. dokonał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nadbudowie garażu na działce nr 516 przy ul. A. 6 w K. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż na obszarze objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż działka objęta planowaną inwestycją położna jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uzupełnionej zabudową o funkcjach gospodarczo – garażowych. Z uwagi na fakt, iż w toku postępowania zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości, organ administracji wskazał, iż kwestia ewentualnych uciążliwości dla działki sąsiedniej w związku z realizacją inwestycji rozstrzygana będzie na etapie pozwolenia na budowę. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła K. W. podnosząc, iż projektowane zmiany spowodują optyczne pomniejszenie sąsiadującej działki, znaczne ograniczenie możliwości wykorzystania południowo – wschodniej części ogrodu z uwagi na zacienienie, pogorszenie estetyki krajobrazu i ograniczenie zabudowy własnej działki w przyszłości. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy urbanistycznej terenu wynika, że usytuowane na sąsiednich działkach budynki gospodarczo - garażowe są parterowe lub z poddaszem nieużytkowym. Spełniony zatem zostaje warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Warunek ten zostałby naruszony, jeśli zdaniem organu planowana inwestycja w żaden sposób nie dałaby się pogodzić z dotychczasową zabudową sąsiedniego terenu. Organ odwoławczy powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Organ zauważył także, iż spełniając wymagania art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt. 2 lit. d) ustawy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które należy zapewnić w trakcie przygotowań i realizacji zamierzenia. Na wstępnym etapie przygotowania inwestycji, jakim jest ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagania w wymienionym zakresie mogą mieć jedynie charakter ogólny. Natomiast ich konkretyzacja i uszczegółowienie nastąpi w trakcie dalszych etapów, a szczególnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę oraz w decyzji w tym przedmiocie. Organ wydający pozwolenie na budowę sprawdzi zgodność projektu technicznego inwestycji z przepisami budowlanymi, a szczególnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Naruszenie zatem interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy polega na wykazaniu naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gwarantujących określone interesy prawne osób trzecich. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż w pkt 2.1.2 zaskarżonej decyzji ustalono zamierzoną wysokość nadbudowy garażu do 4,0 m, nie jest to jednak wysokość ostateczna. O tym, jaka będzie wysokość garażu zadecyduje postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym zostaną wzięte pod uwagę wszystkie uwarunkowania wynikające z przepisów techniczno - budowlanych. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie może zastąpić we wskazanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę, w którym to postępowaniu na podstawie projektu budowlanego zostanie szczegółowo ustalone, czy planowana nadbudowa garażu doprowadzi do pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Na obecnym etapie na podstawie danych wynikających z materiału dowodowego organ stwierdził, iż nie istnieją obawy, co do naruszenia interesów odwołującej się w zakresie ewentualności naruszenia tego interesu. W postępowaniu o pozwoleniu na budowę zostanie również wyjaśniona okoliczność, czy planowana nadbudowa garażu nie pozbawi możliwości przyszłej zabudowy sąsiedniej działki w sposób zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ ustalający warunki zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie orzeka bowiem na podstawie przepisów budowlanych. Podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowiłoby wykazanie już na tym etapie ewidentnego naruszenia przepisów prawa, w tym Prawa budowlanego, co nie miało miejsca. Organ II instancji uznał zatem, iż w rozpoznawanej sprawie, stosownie do art. 61 ust. l w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. W. podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie rozpatrzyło wniesionych w odwołaniu zastrzeżeń. Zdaniem skarżącej nie stanowi argumentu w sprawie przytoczenie przez Kolegium literatury przedmiotu, gdyż cytowane poglądy nie dotyczą podnoszonych przez stronę kwestii. Strona wyraziła sprzeciw, aby ewentualna uciążliwość dla jej działki wynikająca z inwestycji była rozpatrywana dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdyż nie powinno się ustalać warunków zabudowy bez uwzględnienia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno – budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż organy administracyjne nie dopuściły się uchybień, które czyniłyby skargę usprawiedliwioną. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na której znajduje się działka nr 516, położona w K. przy ul. A. 6, należąca do G. C. brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jak to wynika z treści art. 59 ust. 1 w/w ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, lecz z rozbudową, a więc z robotami budowlanymi, które wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zachodzą przy tym okoliczności wyłączające obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż co prawda roboty nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu, lecz ulega zmianie forma architektoniczna. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164 poz. 1589). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji, w sposób szczegółowy dokonana została analiza działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. We wspomnianej analizie urbanistycznej organ I instancji zbadał, czy spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając m. in., iż działka, na której projektowana jest inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd indywidualny, posiada doprowadzone media, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż w ewidencji gruntów działka zakwalifikowana jest jako "tereny mieszkaniowe". Organ stwierdził także, iż działki sąsiednie oznaczone nr 515 i 517 dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczymi, co pozwoliło na określenie wymagań dotyczących zabudowy. Mając na uwadze treść art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uznał, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 w/w ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Jednakże warto także zaznaczyć, iż aby należycie ocenić przesłanki określone w powyższych przepisach, nie można tracić z pola widzenia zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Z powyższej zasady wynika jednoznacznie, iż prawo właściciela do dysponowania działką i dokonywania zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jednak jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, np. kwestia ewentualnego zacienienia części działki czy warunki techniczne obiektu budowlanego, a tym bardziej subiektywnie odczuwany spadek atrakcyjności działki czy jej wartości. Kwestia warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja jest rozpatrywana dopiero w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, z uwagi na fakt, że w tzw. obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową towarzyszącą w postaci garaży i budynków gospodarczych, która pozwala na określenie właściwych parametrów, cech i wskaźników. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.Nr 163 poz. 1348 z późn. zm.) Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej kwotę 240,00 złotych (plus podatek od towarów i usług) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.