II SA/Łd 76/18

Dnia 14 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz B. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B. reprezentowanej przez radcę prawnego M. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. – P. i A. P. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji, na nieruchomości położonej przy ul. A 12 w Ł. (dz. nr ewid. 557, w obrębie [...]). Pismem z dnia 26 października 2016 r. B. B. reprezentowana przez radcę prawnego M. R., zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ww. decyzją. Zdaniem wnioskodawczyni w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ wydający pozwolenie na budowę powinien bezsprzecznie uznać ją za stronę postępowania, ponieważ jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której przewidziano budowę budynku przeznaczonego na warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji. Jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania, powinna być uznana za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na zagrożenie hałasem i emisją zanieczyszczeń. Wnioskodawczyni została pozbawiona możliwości zweryfikowania tych aspektów postępowania, mimo posiadania interesu prawnego popartego przepisami odrębnymi, o których mowa w § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne, następnie zaś decyzją z dnia [...]r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. skasował wspomnianą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność ponownej analizy interesu prawnego skarżącej. Kontynuując postępowanie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]r. ponownie odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumentacja przytoczona w treści wniosku dotycząca zakresu oddziaływania obiektu oparta jest na ogólnym stwierdzeniu, że uciążliwość polegająca na emisji hałasu i zanieczyszczeń wykroczy poza granice działki inwestora, w związku z czym swój interes prawny B. B. wywodzi z przepisów § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści powołanych przepisów wynika, że stanowią one regulację ogólną wskazującą na odrębne uregulowania. W przypadku obiektów uciążliwych regulacje szczegółowe mogą wynikać z przepisów obejmujących dziedzinę ochrony środowiska. Jednakże przedmiotowy obiekt nie może być traktowany jako uciążliwy, gdyż nie jest wymieniony w aktualnym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) i tym samym nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Ponadto organ wskazał na brak przepisów, z których wynikałoby ustalenie np. strefy ochronnej dla warsztatu napraw samochodów i wulkanizacji, tj. obszaru ograniczonego inwestowania w otoczeniu obiektu. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że obiekt spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej, ze względu na jego uciążliwość. Projektowany budynek jest zlokalizowany w odległości około 16 m od granicy działki nr 556 stanowiącej własność B. B., w związku z czym nie ma w sprawie zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mówiący o objęciu sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z informacji o obszarze oddziaływania obiektu, załączonej do projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia budowlanego wynika, że obszar jego oddziaływania obejmuje działkę, na której został zaprojektowany oraz działkę budowlaną nr 558/1, z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z tą działką. Zdaniem organu ocena ta jest prawidłowa. Zatem, skoro brak jest podstaw prawnych, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do uznania B. B. za stronę postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją, to tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotycząca wznowienia postępowania. Zdaniem organu brak jest również przepisu prawa materialnego, który mógłby rodzić wątpliwości w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania. Organ jednoznacznie stwierdził, że wnioskodawczyni posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny w zakończonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i nie przysługiwał jej przymiot strony. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik B. B. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją z dnia [...] r., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej w skrócie "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy wyjaśnił charakter postępowania wznowieniowego, przywołał brzmienie art. 149 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 k.p.a., a następnie w ślad za organem I instancji stwierdził, że skarżąca dotrzymała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podzielił również stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej dotyczące analizy przepisów prawa mogących wpływać na status strony postępowania skarżącej. Według Wojewody ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej wymaga ustalenia czy osoba, od której pochodzi żądanie wznowienia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw, jak w omawianym przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w powołanym art. 28 ust. 2 oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, ponieważ jeśli krąg stron postępowania w danej sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, nie jest dopuszczalne odwoływanie się do zasady ogólnej wyrażonej w art. 28 k.p.a., a sama okoliczność, że określony podmiot jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym wznowienia takiego postępowania. Według art. 3 pkt 20, do którego odwołuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczony przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględnić przy projektowaniu i budowie obiektu. W orzecznictwie sądowym stwierdzono, iż "za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno-budowlanej, należy określenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego". Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Reasumując, strona musi wykazać, że inwestycja wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Dopóki nie zostanie to wykazane, dopóty właściciel działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania. Dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Przyjmuje się też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W przekonaniu Wojewody trudno wykazać, aby na obecnym etapie uciążliwość projektowanej inwestycji przekraczała granice nieruchomości nią objętej i wpłynęła ujemnie na zagospodarowanie działki wnioskodawczyni bądź też powodowała inne prawnie zdefiniowane uciążliwości. Wojewoda uwzględniając rozmiar, charakter, usytuowanie inwestycji, jak również jej odległość od granic nieruchomości stwierdził, że nie powoduje ona ograniczenia zabudowy na działce stanowiącej jej własność, w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 wyżej wymienionego rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1 tego rozporządzenia, dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego. Inwestycja nie oddziałuje też na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, bowiem nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Nie jest również objęta materią regulowaną ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), nie emituje pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów - Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Dodatkowo organ zauważył, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu, który ograniczałby możliwość zagospodarowania działki, której jest właścicielką. Nie wyjaśniła również, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność będzie niedopuszczalny na skutek realizacji inwestycji. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji poprawnie ocenił, iż B. B. nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. B. reprezentowana przez radcę prawnego M. R. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, w tym w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., względnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo wykazania przez skarżącą, iż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, jak również wykazania, że posiadała ona przymiot strony w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości przy ul. A 12, przede wszystkim z uwagi na oddziałujący na jej nieruchomość hałas i inne niedogodności, - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. o odmowie uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, że B. B. posiadająca przymiot strony nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu, wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 2. art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do właściwego ustalenia obszaru oddziaływania nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 12, uwzględniającego hałas, drgania i inne niedogodności mające źródło na terenie tej nieruchomości, 3. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej i odstąpienie przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. rozstrzygnięcie kwestii przymiotu strony w postępowaniu w sposób całkowicie odmienny od sposobu wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] marca 2015 r. (znak [...]), wydanego na skutek odwołania skarżącej od decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 12, w którym to orzeczeniu uznano skarżącą za stronę postępowania dotyczącego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 12 i wskazano, że "dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę." Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że skoro sam inwestor przyznał w projekcie, iż jego działalność jest uciążliwa, a projektowany budynek powinien ograniczyć immisje wobec sąsiadów, to założenia te organ powinien zweryfikować z dużą dokładnością, przykładowo poprzez nakazanie inwestorowi przeprowadzenie pomiarów hałasu emitowanego z warsztatu przed wybudowaniem obiektu i następnie obliczenia czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu emisje zostaną ograniczone w przypadku prowadzenia działalności jedynie w budynku a nie na zewnątrz, tak jak to odbywało się dotychczas. Właściwe ustalenie przez organ obszaru oddziaływania obiektu wymagało sporządzenia i przeanalizowania projektu technologicznego dla zamierzenia budowlanego, wskazującego na infrastrukturę oraz maszyny i urządzenia przeznaczone do prowadzenia warsztatu samochodowego i wulkanizacyjnego, poziom emisji hałasu i zanieczyszczeń i rodzaje zastosowanych zabezpieczeń ograniczających lub wyłączających szkodliwe immisje. Brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i zaopiniowania oraz uzgodnienia go przez podmioty posiadające specjalistyczną wiedzę, świadczy o niewłaściwym ustaleniu przez organ obszaru oddziaływania. Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że sposób zadeklarowanego korzystania z budynku objętego pozwoleniem na budowę stoi ewidentnie w sprzeczności z rezydencjonalnym charakterem osiedla, gdzie tego typu usługi nie są świadczone w pobliżu domów jednorodzinnych. W konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego w wersji i funkcji przedłożonej organowi narusza interesy skarżącej, mając na względzie czynniki hałasu, drgań i zanieczyszczeń, które oddziałują na jej nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2018 r. uczestnicy postępowania A. P. i M. P.-P. reprezentowani przez adwokata J. W. wnieśli o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślili, że rozbudowa budynku gospodarczego prowadzi do istotnego ograniczenia hałasu, ponieważ czynności, które były do tej pory wykonywane na zewnątrz budynku, będą wykonywane w zamkniętym obiekcie. Poza tym wskazali, że fakt sąsiadowania nieruchomości skarżącej z terenem inwestycji nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego i przyznaniu przymiotu strony, ponieważ realizowana inwestycja znajduje się w znacznej odległości od granic działek, a działka skarżącej zlokalizowana jest przy sąsiedniej ulicy – ul. B. Na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. przewodnicząca wręczyła pełnomocnikowi skarżącej odpis pisma uczestników postępowania z dnia 21 lutego 2018 r. Następnie pełnomocnik skarżącej poparł skargę i złożył fotokopie (2 zdjęcia), obejmujące teren inwestycji, których dodatkowy egzemplarz wręczył pełnomocnikowi uczestników. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz proceduralnymi normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu rzutującym na wynik sprawy, co stanowiło podstawę usunięcia ich z obrotu prawnego. Wspomniane rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji podjęte zostały w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim niewątpliwie jest postępowanie wznowieniowe. Rzeczone postępowanie uruchomiono na wniosek skarżącej B. B., która powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdziła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. P. – P. i A. P. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji, na nieruchomości nr ewid. 557 położonej w Ł. przy ul. A 12. Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., którego poprawność na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń, właściwy organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), określanego potoczenie postępowaniem właściwym. Rzeczone postępowanie powinno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a., a mianowicie organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję, w której odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wówczas wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). W realiach sprawy niniejszej organy orzekające stwierdziły, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił w istocie podmiot nie będący w rzeczywistości stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji, co uzasadniało - w ich przekonaniu - odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. U podstaw takiego stanowiska znalazło się przekonanie organów obu instancji, że nieruchomość skarżącej, która niewątpliwie graniczy z działką nr 557, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wobec czego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Organy orzekające zgodnie przyjęły, uwzględniając rozmiary, charakter, usytuowanie inwestycji, jak również jej odległość od granic nieruchomości B. B., że nie powoduje ona ograniczenia zabudowy na działce stanowiącej własność skarżącej, w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 wyżej wymienionego rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1 tego rozporządzenia, dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego. Inwestycja nie oddziałuje również na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, ponieważ nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Zamierzenie inwestycyjne nie jest również objęte materią regulowaną ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) ani też ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), nie emituje pól elektromagnetycznych, o których stanowi rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Jednocześnie zauważyły, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu, który ograniczałby możliwość zagospodarowania działki, której jest właścicielką, ani nie wyjaśniła, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność będzie niedopuszczalny na skutek realizacji inwestycji. Zdaniem sądu, o ile na pierwszy rzut oka, zaprezentowane wyżej stanowisko organów obu instancji jest uzasadnione, bowiem niewątpliwie zachowane są odległości od granicy z nieruchomością skarżącej sprecyzowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, inwestycja nie jest również zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco), nie podlega regulacjom Prawa ochrony środowiska, Prawa wodnego, nie emituje również pól elektromagnetycznych, to już dogłębna analiza akt administracyjnych dowodzi, że ocena posiadania przez skarżącą B. B. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nie została poprzedzona dogłębną i wyczerpującą analizą akt sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej w skrócie "P.b.". W rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W ocenie sądu celem przywołanego art. 28 ust. 2 P.b., w odróżnieniu od art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. O przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Określenie rzeczonego obszaru jest niewątpliwie czynnością wstępną w każdym postępowaniu o pozwolenie na budowę, które winno opierać się na ustaleniach stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i jego charakterystycznych cech. Ustalając obszar oddziaływania obiektu należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanych norm prawnych, podkreśla się, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 P.b. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych - zob. art. 7 ust. 1 P.b.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Przejawami takiego oddziaływania są więc np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Zauważa się również, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 P.b., formułującego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", przepis ten wykładać należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.) (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 531/16 – Lex nr 2427607, 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16 – Lex nr 2426949, 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16 – Lex nr 2342052, 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/14 – dostępny w CBOiS). Podkreśla się ponadto, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 - Lex nr 1352906) oraz, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 P.b nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (vide: wyroki NSA z dnia: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11 - Lex nr 1217437, 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2171/11 - Lex nr 1358498, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 996/15 - Lex nr 1939379, wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 427/15 - Lex nr 1948845). Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 P.b. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie zbyt automatycznie podeszły do kwestii wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, kierując się w dużej mierze stwierdzeniem projektanta, że obszar jej oddziaływania obejmuje działkę, na której został zaprojektowany warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji oraz działkę budowlaną nr 558/1, z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z tą działką. Uwadze Prezydenta Miasta Ł., a następnie Wojewody [...] umknęła niewątpliwie okoliczność, podnoszona przez pełnomocnika skarżącej w trakcie całego postępowania wznowieniowego, dotycząca hałasu i zanieczyszczeń, jakie emituje warsztat samochodowy i wulkanizacyjny. Organy bardzo pobłażliwie podeszły do tej kwestii zapominając, że na działce inwestora obecnie prowadzona jest już tego typu działalność, która - jak przyznał projektant, z uwagi na wykonywanie w większości napraw na zewnątrz budynku generuje już uciążliwości dla terenów sąsiednich (hałas), a na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor będzie mógł niewątpliwie rozszerzyć prowadzoną dotychczas działalność. Nie można zatem z góry wykluczyć, że nie wzrośnie emisja hałasu, drgań itd., nawet jeśli po zrealizowaniu inwestycji większość czynności będzie wykonywana w budynku. W ocenie sądu organy nie uwzględniły całokształtu charakteru inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, która ma zostać zrealizowana w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą gospodarczą i garażową oraz usługową, która bez wątpienia wiąże się z emisjami na sąsiednie nieruchomości, takimi jak wspomniany wyżej hałas, czy pyły, płyny (hamulcowy, paliwo itd.), spaliny. Zdaniem sądu organy nie rozważyły z należytą starannością wpływu opisanych wyżej warunków na nieruchomość sąsiednią, należącą do skarżącej, która wskazywała w tym zakresie na właściwe normy z § 323 § 1 i § 324 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczące ochrony przed hałasem. Hałas dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinien przekraczać norm, sprecyzowanych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Tymczasem uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasem stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony skarżącej, będącej właścicielką sąsiedniej nieruchomości, od strony której inwestor zaplanował również parking. Pozwoliłoby to zapewnić skarżącej należytą ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku którego zostanie zrealizowany obiekt, mogący spowodować ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości (art. 3 pkt 20 P.b.). Zasady zagospodarowania nieruchomości, przepisy prawa budowlanego, ograniczające konstytucyjne prawo własności i uprawnienia właściciela do dowolnej zabudowy jego nieruchomości związane są m.in. z koniecznością ochrony właścicieli nieruchomości sąsiadujących przed nadmiernym wpływem planowanej zabudowy i planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Przy czym ograniczenie sposobu zagospodarowania w sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia jest już zabudowana, tak jak ma to miejsce w przypadku nieruchomości skarżącej, jest tożsame z ograniczeniem swobodnego, niezakłóconego ponad ustanowione normy korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Dodatkowo uwadze organów obu instancji umknął fakt, że w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji skarżąca została uznana za stronę postępowania i jej argumenty dotyczące właśnie emisji hałasu z terenu inwestycji, podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji, nie zostały rozważone przez Kolegium, które stwierdziło, że dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czego jednak organy orzekające nie uczyniły ani na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani tym bardziej w toku postępowania wznowieniowego, odmawiając skarżącej przymiotu strony. W konsekwencji skarżąca została pozbawiona realnej ochrony przysługującego jej prawa własności nieruchomości, a działania organów, z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, uczyniły stanowisko Kolegium gołosłownym, udzieloną zaś skarżącej potencjalną ochronę iluzoryczną, podważając w istocie zaufanie obywateli do organów państwa. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić trzeba, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej - warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Także niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 – dostępny w CBOiS). Podsumowując, w niniejszej sprawie usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do zbyt rygorystycznego ograniczenia rozumienia oddziaływania obiektu, na skutek czego odmówiono skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W rezultacie Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W przekonaniu sądu nie może być tak, że jedynym i ostatecznym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu jest wyłącznie dokumentacja projektowa i przyjęte w niej założenia projektanta i inwestora. Materiały te powinny zostać poddane szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organów obu instancji, które w oparciu o wyznaczony obszar oddziaływania obiektu ustalają krąg stron postępowania. Tego zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy ewidentnie zabrakło, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na marginesie dodać trzeba, że przyznanie skarżącej przymiotu strony, nie oznacza automatycznie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z podanych wyżej względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1804). Zasądzona kwota 697 zł stanowi równowartość: uiszczonego wpisu od skargi – 200 zł, kosztów zastępstwa procesowego - 480 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku i wyda rozstrzygnięcie pozostające z zgodzie z przepisami obowiązującego prawa. A.B.