II SA/Łd 761/15

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...], znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Wójt Gminy O., po rozpoznaniu wniosku K.S., działającego pod firmą A, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 3,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid 325, 326, 327, 324 (obręb geodezyjny [...]) w miejscowości N., gm. O. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał fakt wejścia w życie – w dniu 28 kwietnia 2015 roku – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. Kwestionując powyższą decyzję K.S. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i wskazując, iż przedmiot postępowania istnieje i polega on na konieczności rozstrzygnięcia jego wniosku, w którym domaga się on stworzenia warunków lokalizacyjnych dla jego inwestycji. Podstawą realizacji inwestycji może być plan miejscowy albo decyzja o warunkach zabudowy. Plan miejscowy nie przewiduje tego rodzaju inwestycji, jednakże sytuacja ta nie jest ostateczna, bowiem stronie przysługują środki prawne mające na celu zweryfikowanie legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199, dalej jako: "u.p.z.p."), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego – jak wskazało Kolegium – to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Dopiero jeżeli brak dla danego terenu planu miejscowego, ustalenie warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy. Funkcjonowanie w obrocie prawnym miejscowego planu wyklucza możliwość wydania takiej decyzji. Uchwałą Rady Gminy O. z dnia 13 lutego 2015 roku został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w gminie O. (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. z 2015 roku, poz. 1499), który wszedł w życie z dniem 28 kwietnia 2015 roku. Plan miejscowy obejmuje swoim zasięgiem m.in. obszar wskazany we wniosku jako teren inwestycji. Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że skoro teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego, nie ma prawnej możliwości ustalenia warunków zabudowy. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zatem od dnia 28 kwietnia 2015 roku (data wejścia w życie planu miejscowego) realizacja zabudowy na działkach wskazanych we wniosku jest możliwa wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Przyjęty uchwałą Rady Gminy O. z dnia 13 lutego 2015 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi obowiązujące na terenie gminy prawo miejscowe i korzysta z domniemania legalności. Tego stanu rzeczy – w ocenie SKO – nie zmienia wniesienie do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w tym przedmiocie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.). Co więcej, zaskarżenie uchwały nie będzie skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu. Jeżeli plan miejscowy przestanie obowiązywać, to wówczas otwiera się droga do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopóki plan miejscowy obowiązuje, tryb postępowania przewidziany w art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 59 i nast. u.p.z.p. jest wyłączony. W skardze do sądu administracyjnego K.S. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał na naruszenie: - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy przedmiot postępowania nadal istnieje, jest nim wniosek o określenie warunków zabudowy i tak długo jak nie zostanie oceniona przez sąd administracyjny legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który lokalizacji inwestycji nie przewiduje, to nie można mówić o definitywnym odpadnięciu przedmiotu postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ drugiej instancji pominął okoliczność, że między postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie dotyczącej planu miejscowego, a niniejszym postępowaniem zachodzi związek tego rodzaju, że uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy z urzędu, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA; oraz - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że po wejściu w życie aktu prawa miejscowego, uprawnione podmioty mają prawo skierowania skargi na ten akt do sądu administracyjnego, celem weryfikacji jego legalności (w sprawie skarga pochodzi z dnia 20 lipca 2015 roku i oczkuje na rozstrzygnięcie przez WSA w Łodzi, co sprawia, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny niniejsza sprawa, nie może się toczyć, lub co najmniej nie utraciła swojego przedmiotu). W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji prowadził postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy i postanowieniem z dnia 4 września 2014 roku zawiesił to postępowanie w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na prowadzenie prac planistycznych. Wobec uchwaleniu planu, postępowanie zostało podjęte, a następnie umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W sprawie zdaniem skarżącego nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, bowiem przedmiot postępowania istnieje i polega on na konieczności rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podstawą realizacji inwestycji może być plan miejscowy albo decyzja o warunkach zabudowy. Uchwalony plan miejscowy nie przewiduje możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji, jednakże – w ocenie skarżącego – opisana sytuacja nie jest ostateczna bowiem stronie przysługują środki prawne mające na celu zweryfikowanie legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Postępowanie z tym związane jest już w toku, skarga pochodzi z dnia 20 lipca 2015 roku i oczkuje na rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny. Dla autora skargi jest oczywiste, że od wyniku sprawy przed sądem administracyjnym zależy rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy, zatem do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi w trybie art. 101 u.s.g., postępowanie nie może się toczyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Powołany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zachodzi którakolwiek z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. W niniejszej sprawie przyczyna taka opisana została w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja pierwszej instancji, a w konsekwencji także decyzja organu drugiej instancji, wydane zostały w następstwie merytorycznego rozpoznania wniosku, który obarczony było istotnym brakiem formalnym, wyłączającym jego skuteczność prawną. Znajdujący się w aktach administracyjnych oryginał wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, czyli wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...], nie został opatrzony własnoręcznym podpisem jego autora. Warto w tym miejscu wskazać, że wymóg podpisania wniosku wynika wyraźnie z treści art. 63 § 3 K.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z zacytowanego przepisu wynika, że podpis jest niezbędnym elementem podania, wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu osoby wnoszącej podanie, jeśli nie zostanie usunięty przez wezwanie do usunięcia braków (w trybie art. 64 § 2 K.p.a.), uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku podania o wszczęcie postępowania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji i w konsekwencji pozostawienie bez rozpatrzenia. Jak wskazano uprzednio lektura załączonego do akt administracyjnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...]niezaprzeczalnie wskazuje, iż tenże wniosek nie został podpisany przez stronę. Z dokumentów załączonych do akt nie wynika jednocześnie, żeby uchybienie to zostało dostrzeżone przez którykolwiek z organów orzekających w sprawie. W szczególności organ pierwszej instancji nie skierował do skarżącego – w trybie art. 64 § 2 K.p.a. – wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. Jak wskazano uprzednio, wniosek dotknięty brakami formalnymi (w sprawie brak podpisu strony, bądź osoby przez nią umocowanej), gdy tenże brak nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego wniosku. Gdy takimi brakami dotknięte jest pismo inicjujące postępowanie w sprawie nie ma zatem podstaw by uznać, że postępowanie w sprawie zostało skutecznie wszczęte. Wobec tego gdy na podstawie obarczonego brakami formalnymi wniosku organ rozpozna sprawę i wyda decyzję, to takie działanie nosi znamiona działania z urzędu, rażąco narusza prawo i jako takie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja organu wydana na podstawie wniosku zawierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 lutego 2010 roku, IV SA/Po 308/09; w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2008 roku, II SA/Bd 994/07; w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 roku, V SA/Wa 1338/06; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie z kolei, że postępowanie dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ będzie zobligowany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego odwołania, co – jeśli nastąpi – będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., rozpoznanie niepodpisanego wniosku powoduje nieważność decyzji pierwszej instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę tego rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę 500 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi. IB