IV SA/Po 308/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., [...] Prezydent Miasta P. odmówił K.P. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącach październik, listopad, grudzień 2008 r. z przeznaczeniem na wyżywienie, opłatę mieszkania, zakup świec, opłatę gazu, zakup środków czystości, zakup biletów MPK, koszty sporządzania pism procesowych, uzupełnienie domowej apteczki. Odwołanie od powyższej decyzji, przesłane faxem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie-Filia N. M., wniosła K. P. zarzucając jej naruszenie prawa i przepisów postępowania, "w tym także poprzez haniebne nadużycia i zaniechania (...)". Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w świetle art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.) jest obligatoryjne. Organ wskazał, iż skarżąca każdorazowo odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, wskazując na możliwość skorzystania z wiedzy zebranej w poprzednich postępowaniach lub możliwość przeprowadzenia wywiadu w siedzibie organu. Zdaniem organu takie stanowisko skarżącej traktować należy jako brak współdziałania. Ponadto SKO wskazało, iż organ I instancji proponował skarżącej zawarcie kontraktu socjalnego, którego podpisania skarżąca odmówiła. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ przeprowadzając nowy dowód powiadamiał o tym stronę wyznaczając jej termin do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ wyjaśnił również, iż zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, a kierownik ośrodka pomocy społecznej rozpatrując kwestię przyznania zasiłku kieruje się uznaniem administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. P.wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowe decyzje "nie są na temat, ani nie zachowano przepisowej formy, ani nie przestrzega się stosownych przepisów i moich praw w ogóle, za standartowo to dopuszczono się manipulacji." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 24 listopada 2009 r. skarżąca zwróciła uwagę, iż w niniejszej sprawie organ nigdy nie podjął żadnych działań w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżąca wskazała również, iż jeżeli w niniejszej sprawie oprócz wniosku, decyzji i odwołania złożono jeszcze jakieś dokumenty to dokumenty te nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Ponadto skarżąca wskazała, iż w postępowaniu organ nie przeprowadził wnioskowanych przez nią dowodów oraz że z przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spoczywa na organach a nie na skarżącej. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż w niniejszej sprawie siedmio dniowy termin skrócono do trzy dniowego. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz wskazała, iż zawiadomienie o terminie rozprawy doręczono jej w dniu 19 listopada 2009r., w związku z tym nie mogłam zapoznać się ze aktami sprawy. Na pytanie Sądu skarżąca oświadczyła, iż MOPR nie wezwał jej o własnoręczne podpisanie wniosku. Skarżąca oświadczyła, iż również SKO przed wydaniem decyzji nie wzywało jej o podpisanie odwołania. W odpowiedzi na wezwanie Sądu SKO wskazało, iż badając zgodność wniesionego faksem odwołania uznało, że spełnia wymogi stawiane przez art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. -dalej "Kpa"). SKO powołując się na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., I OSK 715/06 podniosło, iż tylko w odniesieniu do podania wniesionego pisemnie albo do protokołu jest wymóg aby były podpisane przez wnoszącego. SKO wyjaśniło, iż odwołanie znajdujące się w aktach sprawy jest jedynym odwołaniem którym dysponowało. Skarżąca w piśmie z dnia 28 grudnia 2009 r. oświadczyła, iż SKO nie wzywało jej do podpisania odwołania. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. skarżąca przedstawiła dokumenty oraz oświadczyła, iż skoro organ w jednym postępowaniu uznał, że spełnia ona wymogi do otrzymania pomocy społecznej, to nie może uznać w innym postępowaniu, że tych wymagań nie spełnia. Ponadto skarżąca zauważyła, iż rozporządzenie dotyczące przeprowadzania wywiadu środowiskowego dokładnie określa sposób jego przeprowadzania i skoro organ zebrał na jej temat różne informacje to upierania się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania jest przerostem formy nad treścią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria, uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 Kpa, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 Kpa odwołanie -jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy ( § 1) oraz co do treści ( § 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady -podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. , II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Pogląd taki wyraził również Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lipca 1998 r. w sprawie III CKN 482/98 (LEX nr 50698). Wskazać w tym względzie należy także na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W wyroku z dnia 28 maja 2008 r., VI SA/Wa 442/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż jeżeli wniosek został sporządzony pismem maszynowym na komputerze i na jego końcu znajdowało się jedynie imię i nazwisko skarżącego napisane pismem maszynowym, to organ powinien wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków poprzez podpisanie wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Natomiast w wyroku z dnia 9 maja 2008 r., VI SA/Wa 2250/07, LEX nr 506446 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż z postanowień art. 61 § 1 Kpa w związku żart. 63 § 3 Kpa oraz art. 14 § 1 Kpa wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. W wyroku tym Sąd uznał, iż za własnoręczny nie można uznać jego kopii. Sąd w obecnym składzie podziela poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. Tym samym Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, iż odwołanie wniesione za pomocą faxu nie musi być własnoręcznie podpisane. Obowiązek podpisania pisma wynika wprost z art. 63 § 3 Kpa. Fakt, iż na odwołaniu znajduje się kopia podpisu skarżącej nie oznacza, iż odwołanie zostało własnoręcznie podpisane. Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie (por. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 363 i 584). W przypadku gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo nie podpisane przez osobę wnoszącą odwołanie to oznacza, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z czym decyzja organu odwoławczego, w takiej sytuacji, jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, w wyroku z 15 września 2000 r., III SA 417/00 (LEX nr 47217) oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/88 (LEX nr 44072). W sytuacji braku podpisu pod odwołaniem organ odwoławczy, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieusunięte braki formalne odwołania powodują jego bezskuteczność z mocy prawa. Organ odwoławczy do czasu ich usunięcia nie jest zatem władny do prowadzenia postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy niewątpliwie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Jak wynika z akt administracyjnych, jak również oświadczenia organu i oświadczeń skarżącej organ odwoławczy, pomimo braku własnoręcznego podpisu strony na odwołaniu przesłanym do organu za pomocą telefaksu, nie wezwał jej do usunięcia zaistniałego braku przez podpisanie odwołania lecz wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa, gdyż gdyby strona do wezwania tego się nie zastosowała, podanie należałoby pozostawić bez rozpoznania. Powyższe uchybienia organu uniemożliwiają Sądowi odniesienie się, co do meritum sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w sentencji. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym wyroku podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. /-/ E. Kręcichwsost – Durchowska /-/ E. Makosz – Frymus /-/ M. Dybowski ja