II SA/Łd 762/12

Dnia 5 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Z. S. i Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], znak: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a.), art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 – w dalszej części jako ustawa), po rozpatrzeniu zażalenia Z. i Z. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], nakładające na Z. i Z. S. karę w wysokości 10 000 zł za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. ul. A 50F. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2011r. Z. i Z. S. wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie opisanego budynku mieszkalnego przed zakończeniem wszystkich robót. W trakcie czynności kontrolnych, z dnia 19 października 2011r., stwierdzono, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Według inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku z dnia 17 października 2011r. lokalizacja budynku jest niezgodna z projektem, budynek został przesunięty na północ o ponad 0,5 m. Stwierdzono także, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, co potwierdził sam inwestor podpisem pod protokołem z obowiązkowej kontroli. Inwestor oświadczył w trakcie kontroli, iż przystąpił do użytkowania rok temu, co zostało zapisane w protokole. Wobec poczynionych ustaleń organ nadzoru budowlanego I instancji, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 w związku art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Z. i Z. S. karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 55 pkt 3 ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. I dalej, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia a do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 55 i art. 54, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Organ wskazał, iż na gruncie ustawy Prawo budowlane, użytkowanie obiektu oznacza korzystanie z tego obiektu budowlanego, które stosowanie do art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy winno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób, stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga zatem ustalenia, że inwestor w określony sposób korzysta z obiektu. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem jest zamieszkiwanie w obiekcie. Podkreślił, iż w trakcie oględzin stwierdzono, iż budynek mieszkalny wyposażony jest w instalację elektryczną i wod.-kan. oraz gazową, na parterze budynku w pomieszczeniu kuchni, pokoju i łazienki znajdują się meble, w kuchni kuchenka gazowa, zlewozmywak, lodówka i inne przedmioty niezbędne do użytkowania budynku. Z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu wynika, iż w pomieszczeniu pokoju znajdują się regały z wyposażeniem tj. z przedmiotami pamiątkowymi i codziennego użytku, dywany, kwietniki, kwiaty doniczkowe, sprzęt RTV, szafa, stół, firanki w oknach. Nadto Państwo S. oświadczyli do protokołu, iż przebywają w budynku od roku i nie mają możliwości zamieszkiwania w innym miejscu. Nadto według zeznań świadka, złożonych w dniu 28 lutego 2012r. wynika, iż w budynku mieszkalnym nieprzerwanie ktoś przebywa, Państwo S. mieszkają tam od czerwca 2010 roku, tam doręczana jest im korespondencja pocztowa, odbierane są systematycznie śmieci przez MPO. Reasumując poczynione ustalenia organ stwierdził, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwie Państwo S. przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, jednocześnie nie legitymują się decyzją o pozwoleniu na takie użytkowanie. W terminie prawem przewidzianym Z. i Z. S. złożyli zażalenie podkreślając, iż wbrew zapisowi protokołu, nie przystąpili do użytkowania obiektu rok temu. Oświadczyli, iż na stałe mieszkają w K., tam są zameldowani i tym adresem posługują się. Na posesji przy ul. A przebywają większość dnia celem ochrony przez osobami trzecimi, gdyż powszechnie znane są przypadki kradzieży na terenach budowy. Nadto stale prowadzą prace wykończeniowe, wyjaśnili, iż przedmioty znajdujące się w budynku mają służyć do przyszłego użytkowania, firany w oknach mają natomiast imitować pomieszkiwanie, aby odstraszyć potencjalnych włamywaczy i uniemożliwić podglądanie, zaglądanie do środka przez sąsiadkę. Ustosunkowując się do zeznań świadka wskazali, podejrzewając, iż chodzi o D. S., że pozostają z sąsiadką w konflikcie, za jej sprawą mają liczne kontrole zarówno organów nadzoru budowlanego, ale i Straży Miejskiej, Straży Pożarnej, Policji. Strona zauważyła nadto, iż postanowieniem z dnia [...] organ odmówił wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie z uwagi na brak ku temu podstaw, co stwierdzono w trakcie oględzin. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], nakładające na Z. i Z. S. karę w wysokości 10 000 zł za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. ul. A 50F. W uzasadnieniu organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i ustalenia faktyczne będące podstawą utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zasługuje ono w pełni na podzielenie. Ustosunkowując się do argumentów zażalenia podał, iż nie zgadza się jakoby strona nie przystąpiła do użytkowania, jak bowiem wynika z treści protokołu, z dnia 27 czerwca 2011r., i dokumentacji fotograficznej, strona przystąpiła do użytkowania. Materiał dowody w postaci zdjęć w sposób niebudzący wątpliwości przedstawia, iż pomieszczenia łazienki, kuchni i pokoju są zamieszkiwane, a tym samym użytkowane. Pomieszczenia te są całkowicie urządzone i dostosowane do przebywania w nich. Pokój jest umeblowany, w oknach wiszą zasłony i firany, na podłodze leży dywan, a na stole rozłożony jest obrus, na nim wazon z kwiatami. W kuchni również znajdują się meble, lodówka, kuchenka gazowa, zlewozmywak a na blacie rozmieszczone są produkty spożywcze oraz inne drobne rzeczy, które świadczą o tym, że budynek jest użytkowany. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie strony o czasowym przebywaniu w obiekcie jedynie celem ochrony mienia przed osobami trzecimi nie ma znaczenia, gdyż sam fakt przebywania w ciągu dnia potwierdza, iż budynek jest użytkowany. Dodatkowo organ wskazał, iż w przypadku zaistnienia po stronie osoby zobowiązanej trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej spełnienie nałożonego obowiązku, strona może dla uniknięcia negatywnych skutków, wystąpić z wnioskiem o odroczenie spłaty lub rozłożenie na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. i Z. S. zarzucili naruszenie art. 70 §1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wskutek upływu 5 letniego terminu przedawnienia do wydania postanowienia o wymierzeniu kary, liczonego od dnia przystąpienia do użytkowania lokalu – grudzień 2006 roku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie stwierdzenie, iż akt ten wydany został z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu oświadczyli, iż do użytkowania obiektu przystąpili już w grudniu 2006 roku, wówczas wprowadzili się do niewykończonego budynku, który systematycznie wykańczali, częściowo nakładem własnej pracy. W mieszkaniu w K. od stycznia 2007 roku zamieszkuje syn z żoną, na potwierdzenie złożonych wyjaśnień skarżący załączyli do skargi oświadczenia własne, syna, synowej i sąsiadów. Podkreślili, iż w tej sytuacji mamy do czynienia z przedawnieniem, i wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie przewiduje instytucji przedawnienia, jednak w orzeczeniu z dnia 8 grudnia 2009r., sygn.akt II OSK 1110/09, NSA stwierdził, iż możliwość wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie ulega przedawnieniu na takich samych zasadach co zobowiązanie podatkowe – po 3 lub 5 latach od momentu samowolnego przystąpienia do użytkowania. A jeżeli tak to upłynęło 5 lat od grudnia 2006 roku. Skarżący wyjaśnili, iż wprawdzie o wydanie pozwolenia na użytkowanie wystąpili dopiero w dniu 18 kwietnia 2001r., ale uwarunkowane było to, w ich przekonaniu, wykonaniem wszystkich niezbędnych prac do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, składając jednocześnie oświadczenie o użytkowaniu obiektu od roku. Dodali, iż składając niewiarygodne oświadczenie działali pod wpływem błędu, iż oświadczenie tej treści spowoduje nie tylko wydanie pozwolenia na użytkowanie ale i pozwoli uniknąć jakiejkolwiek kary i odpowiedzialności. Powołując się na art. 84 kodeksu cywilnego skarżący uchylają się od skutków prawnych oświadczenia złożonego w dniu 19 października 2011r. co do treści czynności prawnej wynikającej z tego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na Z. i Z. S. karę w wysokości 10 000 zł za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. ul. A 50F. Materialnoprawną podstawę przywołanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności przepis art. 57 ust. 7 ustawy wskazujący, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl natomiast art. 54 ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 ustawy stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W oparciu ustalenia z oględzin oraz mając na uwadze przywołane uregulowanie prawne organy administracji wywiodły, iż skoro skarżący przystąpili do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie to tym samym ziściły się przesłanki uprawniające do nałożenia na nich kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego. Niemniej jednak lektura akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do ustalenia, iż organy administracji zupełnie pominęły zasadnicze, a do tego własne ustalenie, iż skarżący wykonywali roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jak wynika z protokołu czynności kontrolnych z dnia 19 października 2011r. obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]. Według inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku z dnia 17 października 2011r. lokalizacja obiektu pod względem sytuacyjnym jest niezgodna z projektem Z.U.D.P., budynek został przesunięty na północ o ponad 0,5 m. Co oznacza, że skarżący wprowadzili istotne odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki. Warto również zauważyć, iż przed wydaniem postanowienia organu I instancji z dnia [...], pismem z dnia 30 marca 2012r. organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomił skarżących i uczestników postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] roku. Czynności wyjaśniające w tym zakresie prowadził od października 2011 roku, co potwierdzają dokumenty administracyjne. Jak wynika z ustaleń organu, przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, inwestorzy prowadzili roboty budowlane w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien skoncentrować swoje działania na ustaleniu, czy roboty budowlane zostały wykonane w zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jeżeli odbiegały od tego projektu, to w jakim stopniu, a w szczególności czy owe odstępstwa mają charakter istotny. Lektura akt administracyjnych wskazuje natomiast, iż w zasadzie organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie zarówno w zakresie istotnych odstępstw, jak i nałożenia kary za nielegalne użytkowanie. Pomijając fakt, iż tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. Reasumując, w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego z istotnymi odstępstwami, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 50 i nast. ustawy, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie z projektem. Inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu nie mógłby uzyskać pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego uznaje, że skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, to nie mógł zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy, gdyż samowola budowlana wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy to w trybie art. 54, czy art. 55 ustawy. Zatem jeżeli nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 54 albo art. 55 ustawy, to konsekwentnie nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1756/09; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 989/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 317/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012r., w sprawie sygn. akt. II SA/Łd 498/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2013r., sygn.akt II SA/Łd 821/12 – dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro strona skarżąca nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy. Nie oznacza to w żadnym wypadku, że skoro inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może dokonać prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskać pozwolenia na użytkowanie, to może zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, bowiem do użytkowania budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Godzi się podkreślić, iż w sądownictwie administracyjnym panuje zgoda co do tego, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy, wprowadzający sankcję należy stosować i interpretować ściśle. Zgodnie z prawidłową wykładnią, uwzględniającą reguły demokratycznego państwa prawa, norm zawierających sankcje nie wolno interpretować rozszerzająco, a w szczególności stosować ich do stanów faktycznych wprost z tej normy nie wynikających (vide chociażby wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt 1074/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jak już zostało wywiedzione naruszenie prawa materialnego jest następstwem naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy i argumentacji organów uzasadnia stwierdzenie, iż pomimo ustawowego obowiązku organy uchybił zasadom opisanym m.in. w art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe przypomnieć wypada, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być poparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału. Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując dotychczasowe rozważania i uwagi stwierdzić trzeba, iż zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu, wskazuje, potwierdzają, iż bezsprzecznie ujawnione odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowią istotne odstępstwa. A skoro tak, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie legalizacyjne stosownie do przepisów art. 50 – 51 ustawy. Z kolei rozstrzygnięcie oparte na art. 57 ust. 7 ustawy winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym w ramach postępowania legalizacyjnego, mającym na celu ustalenie czy obiekt zrealizowany z istotnymi odstępstwami w ogóle może uzyskać zgodność z prawem, oraz czy inwestor do takiej zgodności doprowadzi. Tak długo jak inwestorowi realizującemu obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami zagraża sankcja nakazania rozbiórki bądź przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 ustawy), nie istnieje możliwość przystąpienia do użytkowania takiego obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a w konsekwencji brak jest możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniono należycie wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla rozstrzygnięcia, natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynikają ustalenia, które wyłączają możliwość rozstrzygnięcia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy, co w konsekwencji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe bez wpływu na ocenę Sądu pozostają zarzuty skargi i argumentacja strony skupiona na wykazaniu, iż doszło do przedawnienia zobowiązania. Niemniej jednak w świetle materiału dowodowego i oświadczeń strony skarżącej składanych do protokołu oględzin wydaje się zasadnym stwierdzić, iż użytkowanie obiektu nastąpiło w 2011 roku. Deklaracja skarżących, iż użytkowanie takie miało miejsce już w 2006 roku nie znajduje oparcia w materiale sprawy i zdaje się być wyłącznie deklaracją stworzoną dla potrzeb niniejszego postępowania. Stwierdzenie takie jest tym bardziej prawdopodobne, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżący podawali różny czas, od którego użytkują obiekt, łącznie z całkowitą negacją jakoby użytkowanie takie miało miejsce. Niemniej jednak kwestie te będą przedmiotem wnikliwej, nowej analizy organów nadzoru budowlanego. W toku ponownej analizy akt sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawione wytyczne Sądu, zarówno w zakresie obowiązku przestrzegania głównych zasad postępowania. A przede wszystkim obowiązku dokonania prawidłowej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS