II SA/Łd 763/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] znak [...]; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata M. P. - Kancelaria Adwokacka w Ł. ul. A 7 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Syg. akt II SA/Łd 763/05 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił decyzję Starosty R. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Starosty R. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów na obiekcie "A" i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji powołał przepis art. 148 § 2 i § 3, art. 49 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1i2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wywodząc, iż podanie o wznowienie postępowania z powodu nie brania przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a uchybienie temu terminowi jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, oraz podkreślając, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeśli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, a decyzje o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto poprzez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu czternastodniowego terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Podkreślił, iż decyzja z dnia [...] została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 17 grudnia 2003r. oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w R. w dniach od 18 grudnia 2003r. do dnia 5 stycznia 2004r. To zaś, zdaniem organu odwoławczego, oznacza, iż w dniu 31 grudnia 2003r. minął 14 dniowy termin, z upływem którego decyzja została doręczona wszystkim uczestnikom scalenia, w tym również skarżącej, a biegnący, według tego organu, od l stycznia 2004r. miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania upłynął z dniem 2 lutego 2004r., gdyż dzień l lutego był dniem wolnym ustawowo od pracy. Wojewoda [...] zauważył nadto, iż pierwsze pismo, w którym skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego ekwiwalentu zamiennego zostało wniesione w dniu 20 kwietnia 2004r. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995r., S.A./Wr 1164/95, stwierdził, iż organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu. Zauważył nadto, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § l k.p.a.). Przyznał, iż uchybienie terminu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, niemniej jednak z uwagi na to, iż w obrocie znajduje się postanowienie Starosty R. z dnia [...] o wznowieniu scaleniowego postępowania, nie można wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Dokonanie wadliwej oceny przez Starostę i wznowienie postępowania pomimo zaistnienia przyczyny niedopuszczalności (wniesienia podania z uchybieniem terminu) skutkuje stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzeniem. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie B. M. jako argumenty uzasadniające, jej zdaniem, wzruszenie decyzji o scaleniu gruntów, podała minn. spadek wartości jej działki wskutek zmniejszenia jej szerokości do 13 m i niemożność jej zabudowy, okoliczność zdania przez nią dwu działek, przekazania członkowi komisji scaleniowej C. jednej działki graniczącej z jej działką i drugiej graniczącej z działką C., przesunięcie granicy jej działki pod ścianę jej domu, zwiększenie szerokości działki C. z 8 m do 21 m kosztem jej działki. Odwołując się do scalenia dokonywanego w 2001r. w S. i w 2003r. w B., wskazała, iż wnosiła o przyłączenie do jej działek innych zdawanych działek czy zamiany jej działki na działkę znajdującą się przy ul. A. Wyjaśniła nadto, iż wraz z córką interesowały się sprawą scalenia gruntów, bywając minn. w listopadzie i grudniu 2003r. w biurze geodety sporządzającego projekt scalenia gruntów, jednakże prowadzący postępowanie scaleniowe wprowadził je w błąd co do faktycznego stanu zaawansowania postępowania scaleniowego, a o "przesunięciu" granicy jej działki dowiedziała się dopiero w kwietniu 2004r. od sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważył, iż B. M. kwestionuje zasadność i sposób przydzielenia działek zamiennych w prowadzonym scaleniu, tymczasem organ odwoławczy nie zajmował się merytoryczną stroną scalenia, tj. sposobem wydzielenia działek zamiennych z uwagi na fakt złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż podniesione w skardze. W myśl art. 3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez B. M. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] uchylającą decyzję Starosty R. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Starosty R. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów na obiekcie "A" i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś przepisów art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj . Dz. U. z 2000r., Nr. 1071, poz. 98 ze zm.), zwanej k.p.a. Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). W analizowanej sprawie, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], za podstawę bezprzedmiotowości wznowionego na wniosek B. M. postępowania administracyjnego przyjęto okoliczność uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Kontrolując tą decyzję Sąd za bezsporną uznał jedynie okoliczność co do daty złożenia przez skarżącą B. M. przedmiotowego wniosku. Jak bowiem wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych wniosek ten został złożony w dniu 20 kwietnia 2004r., zaś informację o dokonaniu scalenia gruntów skarżąca powzięła, co stwierdza we wniosku, w dniu 17 kwietnia 2004r. Poza tą okolicznością przedłożone akta administracyjne, zdaniem Sądu, nie pozwalają na dokonanie oceny innych mających istotne znaczenia dla merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności, tj. ustalenie sposobu doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...], ustalenie, czy decyzja ta została prawidłowo wprowadzona do obrotu prawnego, czy stała się ona ostateczna, a więc, czy w ogóle wniosek o wznowienie był dopuszczalny. Z akt sprawy nie wynika także, aby, stosownie do powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 28 ust. l ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj . Dz. U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), decyzja, poza ogłoszeniem na zebraniu uczestników rady scalenia w dniu 17 grudnia 2003r., była wywieszona na okres 14 dni w lokalu urzędu gminy R. oraz na tablicy ogłoszeń we wsiach wchodzących w skład obszaru scalenia. W aktach tych znajduje się jedynie zawiadomienie o terminie zebrania wyznaczonego na dzień 17 grudnia 2003r. celem podania do publicznej wiadomości treści decyzji o zakończeniu postępowania scaleniowego, lista obecności uczestników scalenia z dnia 17 grudnia 2003r. (na której brak podpisu skarżącej B. M.) oraz protokół z dnia 17 grudnia 2003r. z odczytania decyzji scaleniowej. W aktach nie ma natomiast jakiejkolwiek informacji co do wywieszenia decyzji na okres 14 dni w lokalu urzędu gminy i na tablicy ogłoszeń obszarów objętych scaleniem, choć z uzasadniania decyzji Starosty R. z dnia [...] wynika, iż decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta R. w dniach 18 grudnia 2003r. do 5 stycznia 2004r. W tym stanie faktycznym wątpliwości budzi jednoznaczne twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego skarżąca uchybiła jednomiesięcznemu terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, zwłaszcza że zgodnie z przepisem art. 148 § l k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt. 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), co ma miejsce w niniejszej sprawie, biegnie, zgodnie z § 2 tegoż przepisu, od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z treści tego ostatniego przepisu wynika zatem wprost, iż liczy się dzień, w którym strona się dowiedziała o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość, co zdają się sugerować organy administracji publicznej obu instancji. W świetle art. 148 § 2 k.p.a. dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu bez znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., IV SA 1662/97, LEX nr 48730, wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998r., I SA 769/97, LEX nr 45129, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996r., I SA 570/95, ONSA 1997r., nr 2, poz. 100). W sprawie Sąd dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem decyzji jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji, jak również treść tego przepisu. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien, wyjaśnić zasadność umorzenia postępowania w sprawie w świetle zebranego materiału dowodowego, jak również wskazać na te okoliczności sprawy, które przesądzają o podjęciu tego rozstrzygnięcia. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętej decyzji. Obowiązek uzasadniania decyzji wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, iż nie spełnia ona wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tej decyzji powołano wprawdzie przepis art. 148 k.p.a., nie wyjaśniono jednakże jego treści w świetle stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś nie odniesiono się do podnoszonej przez skarżącą we wniosku o wznowienie okoliczności dowiedzenia się o decyzji w dniu 17 kwietnia 2004r., jak również nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną decyzji, tj. przepisu art. 105 § l i art. 138 § l pkt 2 k.p.a., ale nawet nie przytoczono treści tych przepisów, a rozważania uzasadnienia dotyczące motywów podjętej decyzji nie zostały oparte na wszechstronnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, iż w myśl art. 138 § l pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji, przy czym umorzenie to następuje w związku z art. 105 § l k.p.a. Stosownie do tegoż przepisu zaś gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139 ). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § l k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820). Na marginesie zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest będącego integralną częścią decyzji z dnia [...] projektu scalenia gruntów, co w konsekwencji nie pozwoliłoby na dokonanie przez Sąd ustaleń faktycznych sprawy scalenia gruntów i merytoryczną ocenę prawidłowości decyzji z dnia [...] Problematykę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa reguluje art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) . Stosownie do treści powołanego przepisu wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Zgodnie z § 18 ust. l pkt l lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002r., Nr 163, poz. 1348) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, w której przedmiotem nie jest należność pieniężna czy decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego 240zł. Ponieważ w sprawie ustanowiono dla B. M. pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata M. P., a koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały w całości lub części opłacone, należało zasądzić na rzecz adwokata M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z dnia [...] Nr [...] doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.