II SA/Łd 763/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania -oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 127 par. 1 i 3, w związku z art. 138 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]., Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż postanowieniem z [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie w przedmiocie wniosku P. P. o stwierdzenie nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy. Wyjaśniono, iż pismem z dnia [...] skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.i z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do treści powyższego wniosku Kolegium podniosło, iż zgodnie z przepisem art. 127 par. 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku. Organ drugiej instancji przypomniał, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlu detalicznego przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A na działce o nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, decyzją Nr [...], z dnia [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez P. P., wyrokiem z dnia [...]. w sprawie sygn. akt II SA/Łd [...] orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.Nr [...], z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Dalej organ wskazał, iż P. P. wnioskiem z dnia [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium zawiesiło z urzędu postępowanie w przedmiocie wniosku strony na podstawie przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., uznając iż rozpoznanie tego wniosku uzależnione jest od wyniku postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. Podniesiono, że wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] nie została jeszcze rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na przepis art. 97 par. 1 k.p.a. podzieliło pogląd wyrażony w swym wcześniejszym postanowieniu z dnia 15. maja 2007 r.. Wskazano, że rozpatrzenie wniosku P. P. o stwierdzenie nieważności w części decyzji organu pierwszej instancji zależy od uprzedniego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, ponieważ zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym – wynikiem postępowania kasacyjnego. W dniu [...] P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego polegające na tym, że organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zdaniem skarżącego z formalnego punktu widzenia wynika, iż organ odwoławczy nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] gdyż nie wystosował do strony odpowiedniego zawiadomienia o wszczęciu tegoż postępowania po przeprowadzeniu odpowiednich czynności prawem przewidzianych. Wobec powyższego skarżący uważa, iż nie można ustalić daty wszczęcia takiego postępowania. Dalej skarżący wywiódł, że nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem to organ odwoławczy na wniosek strony wszczyna takie postępowanie. Zdaniem skarżącego gdyby nawet przyjąć, że organ odwoławczy wszczął postępowanie na wniosek strony złożony w dniu [...]., a następnie zawiesił postępowanie na mocy postanowienia z dnia 15[...] i utrzymał w mocy własne postanowienie o zawieszeniu, to zaskarżone postanowienie Kolegium jest chybione. Według strony uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wniesionej skargi za zasadną i rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z dnia [...] daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowany akt jest niezgodny z prawem, co daje możliwość wydania decyzji stwierdzającej w części nieważności tej decyzji. Wobec tego złożenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. skargi kasacyjnej od wyroku z dnia [...] – zdaniem skarżącego – nie daje podstaw do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do treści skargi i przywołując przepis art. 61 k.p.a. stwierdzono, iż skoro postępowanie administracyjne "wszczyna się", a nie jest wszczynane przez organ administracji publicznej, to samo zdarzenie – doręczenie organowi żądania strony – powoduje wszczęcie postępowania z mocy wymienionych przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.). Stosownie do treści art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na uwadze tak zakreślone ramy prawne stwierdzić należy, iż jedną z podstaw prawnych do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi konieczność uprzedniego, przed wydaniem decyzji w sprawie, rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zastosowanie przepisu art. 91 par. 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż powyższe warunki pozostają spełnione i organ administracyjny zobligowany był postępowanie zawiesić. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie administracyjne dotyczące częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy było w toku. Wydanie kwestionowanego postanowienia w przedmiocie zawieszenie tegoż postępowania jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności zostało wszczęte i toczyło się. Wbrew wywodom wnoszącego skargę, w sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenie wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 15. lipca 1992 r. w sprawie sygn. akt V SA 178/92, Przegląd Sądowy 1994 r., Nr 11-12, str. 135) Jednocześnie przepisy polskiego prawa administracyjnego nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W tym miejscu należy wskazać, iż postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. zostało wszczęte później niż P. P. wniósł do sądu administracyjnego skargę na utrzymującą tą decyzję w mocy, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Tak więc w niniejsze sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 56 p.p.s.a. wskazujący, iż w razie wniesienia skargi do sądu, po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Tym samym w oparciu o powyższą regulacje nie ma możliwości zawieszenia postępowania sądowego. Pozostaje zatem kwestia wpływu postępowania toczonego przed sądem administracyjnym na postępowanie wywołane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym zakresie warto wskazać na pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27. października 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 348/05 (LEX nr 201379), zgodnie, z którym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego. Co prawda sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie jest skłonny z owym zapatrywaniem w całości się zgodzić, a to z tej przyczyny, iż nie bazuje ono na konkretnym przepisie prawa lecz swe źródło bierze z ogólnej koncepcji wzajemnej konkurencyjności nadzwyczajnych środków zaskarżenia i skargi do sądu administracyjnego. Przytoczenie powyższego zapatrywania prawnego w niniejszej sprawie ma jednak ten walor, że wskazuje na istnienie poglądów prawnych, które w realiach niniejszej sprawy nakazywałyby organowi zachować się jeszcze bardziej niekorzystnie dla interesów skarżącego i nie tylko zawiesić postępowanie wywołane wnioskiem o stwierdzenie nieważności lecz wręcz umorzyć to postępowanie. Wracając do zagadnienia wpływu postępowania toczonego przed sądem administracyjnym na postępowanie wywołane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wskazać wypada, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę wywiedzioną od tejże decyzji nieprawomocnie wyeliminował ją z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Tym samym do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja, która byłaby przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Ten stan może ulec zmianie w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie można bowiem wykluczyć zarówno takiej sytuacji, że wyrokiem tegoż sądu zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostaną "przywrócone" do obiegu prawnego wskutek uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji, jak i tego, że skarga kasacyjna zostanie oddalona, a tym samym w sposób prawomocny zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może być zatem wątpliwości, iż skutki prawne wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] są zależnie od tego jakie będą losy skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku uchylającego ową decyzję. Tak długo jak postępowanie sądowe nie zostanie prawomocnie zakończone istnieje zagadnienie wstępne, które uniemożliwia merytoryczne załatwienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. jest to aby zagadnienie to było otwarte, a więc nie było przedtem prawomocnie przesadzone na właściwej drodze. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 447). Tak więc skoro w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia, ale również w dniu wydania wyroku w niniejszej sprawie nie została rozstrzygnięta kwestia zasadności skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, to stan otwartości zagadnienia prejudycjalnego nadal istnieje. Reasumując należy jeszcze raz podkreślić, że w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej nie jest możliwe bez wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia innej sprawy toczonej przed sądem administracyjnym, to zakończenie postępowania kasacyjnego i prawomocne rozstrzygnięcie tego czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności występuje w obrocie prawnym, należy traktować jako kwestię prejudycjalną. Mając na uwadze powyższe uznając skargę jako bezzasadną należało ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.).