II SA/Łd 766/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A. S. i W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 7 lipca 2011 r. nr IX/66/11 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Konstantynów Łódzki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 pkt 4 i 5; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na rzecz skarżących A. S. i W. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. W dniu [...] r. Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) – dalej w skrócie u.p.z.p., art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) - dalej w skrócie "u.s.g.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Konstantynowa Ł. - dalej w skrócie "uchwała" lub "m.p.z.p.". Pismem z 2 maja 2016 r. A. S. i W. S. wezwali Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez jej uchylenie w zakresie zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. W dniu 28 czerwca 2018 r. A. S. i W. S., na podstawie art. 101 u.s.g., zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej § 14 pkt 5, którym wprowadzono zakaz odprowadzania oczyszczonych ścieków do gruntu tj. budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Plan dopuszcza jedynie stosowanie szczelnych szamb do czasu wybudowania miejskiej kanalizacji zbiorczej. W związku z brakiem miejskiego sytemu kanalizacji, jako właściciele posesji położonej przy ul. A, skarżący chcieliby wybudować z własnych środków finansowych, certyfikowaną i bezpieczną dla środowiska własną przydomową oczyszczalnię ścieków. Wprowadzony planem zakaz w znacznym stopniu narusza interes skarżących i jest sprzeczny z ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 Nr 132 poz. 622), która jest aktem prawnym wyższego rzędu. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie argumentując, że w trakcie opracowywania i uchwalania przedmiotowego planu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów i dochowano wszelkich niezbędnych procedur. W trakcie procedury planistycznej, prowadzonej zgodnie z uregulowaniami u.p.z.p., właściciele nieruchomości objętych planem nie składali jakichkolwiek wniosków czy uwag dotyczących ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej. Uchwała była również przedmiotem oceny Wojewody [...], który nie stwierdził żadnych uchybień i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz.[...]. Rada odnosząc się następnie do zarzutu dotyczącego § 14 pkt 4 i 5 m.p.z.p. - zakazu wprowadzania oczyszczonych ścieków do gruntu i zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, wyjaśniła, że w granicach opracowania m.p.z.p. zlokalizowana jest nieruchomość skarżących, a w jej sąsiedztwie planowana jest budowa zbiornika wodnego K. – B., oznaczonego w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego miasta K." symbolem "Ws". Zgodnie z dokumentami wyższego rzędu, czyli "Aneksem Wojewódzkiego Programu Małej Retencji dla województwa łódzkiego" sporządzonym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...], wykonanym w 2002 r. oraz zaktualizowanym we wrześniu 2010 r. (Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. opracowanego przez Biuro Planowania Przestrzennego Województwa [...]), w ramach tworzenia spójnego systemu obszarów chronionych, Studium wskazuje na obszarze miasta K. tereny proponowane do objęcia ochroną prawną ze względu na cenne walory krajobrazowe. W ramach systemu obszarów chronionych Studium wyznacza na terenie miasta dwa obszary chronionego krajobrazu: "A" Obszar Chronionego Krajobrazu, który swoim zasięgiem będzie obejmował tereny w północno-zachodniej części miasta, w tym kompleks leśny "B"; Obszar Chronionego Krajobrazu "C" - wyznaczony w celu ochrony doliny rzeki N., swoim zasięgiem obejmuje tereny w południowej części miasta - dolinę rzeki N. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn.zm.) na tym obszarze obowiązuje zakaz "dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody". Ze względu na sąsiedztwo planowanego zbiornika wodnego A oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu "C" w celu ochrony wspomnianych planowanych obszarów wprowadzono kwestionowane przez skarżących ograniczenia między innymi zakaz wprowadzania oczyszczonych ścieków do gruntu i zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, skarżący pismem z 30 października 2018 r. wyjaśnili, że nieruchomość przy ul. A 76 nabyli w 2011 r. W tym czasie byli informowani przez urzędników Urzędu Miejskiego w K., iż w najbliższych 2-3 latach na ul. A zostanie wybudowana sanitarna kanalizacja miejska, stąd też nie wnosili uwag do planu. W 2014 r. ze względu na fakt, że budowa kanalizacji sanitarnej na ul. A nadal znajdowała się na etapie wstępnej koncepcji, skarżący wystąpili z prośbą o wydanie pozwolenia na budowę z własnych środków finansowych, certyfikowanej i bezpiecznej dla środowiska przydomowej oczyszczalni ścieków, w odpowiedzi uzyskując odmowę organu na wykonanie tej inwestycji. Taki stan rzeczy trwa do chwili obecnej. Skarżący podkreślili również, że wynikający z m.p.z.p. zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2016 r., poz. 250). Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdzili, że Rada nie może zakazać w miejscowym planie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie pozbawionym kanalizacji. Wskazali również, że zgodnie ze Studium ich nieruchomość przy ul. A 76 znajduje się strefie podmiejskiej zachodniej (D1), gdzie oprócz rozwoju terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) planuje się: stopniowe przekształcenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej wzdłuż ulicy A w tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (UM), rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) na terenach rolnych w pobliżu zabudowy usługowo-mieszkaniowej na ulicy A, przekształcenie terenów zabudowy mieszkaniowej na tereny zabudowy usługowej (U) przy ul. A. Zatem granice projektowanego obszaru chronionego krajobrazu "C" przedstawione na załącznikach graficznych nie obejmują nieruchomości położonych przy ul. A i są od nich oddalone, o co najmniej kilkaset metrów. Podnieśli nadto, że budowa zbiornika retencyjnego (K.-B.) w południowej części miasta - była już przewidziana w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. oraz w kolejno zmienianych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, jak i w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Do dnia dzisiejszego nie został on zrealizowany. Na rozprawie skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę z dnia 7 lipca 2011 r. Rady Miejskiej w K. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K. wywiedli A. S. i W. S. Według art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Mocą art. 2 w/w ustawy znowelizowano art. 101 ust. 1 u.s.g., nadając mu nowe brzmienie, natomiast w trybie art. 9 znowelizowano przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, podstawę prawną skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie decydują następujące przesłanki, po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. W przekonaniu Sądu skarga A. S. i W. S. spełnia powyższe wymagania formalne. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej, została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesiono ją ponadto z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Niespornym jest również, że skarżący jako właściciele nieruchomości położonej przy ul. A w K., objętej regulacjami planu miejscowego posiadają interes prawny do kwestionowania uchwały. Plan miejscowy wprowadzając zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji, gdy teren nieruchomości skarżących nie jest objęty systemem kanalizacji miejskiej, narusza interes prawny skarżących. Powyższa konstatacja otwiera drogę do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, którą Sąd zobligowany był przeprowadzić z uwzględnieniem brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednocześnie w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu (art. 14 ust. 1, art. 17, art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 i wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Kontrolując in meriti zaskarżoną uchwałę Sąd podzielił w całości zarzut skargi dotyczący sprzeczności zapisów § 14 pkt 4 i 5 m.p.z.p. z aktem prawnym wyższego rzędu, a mianowicie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 z późn.zm.). Powyższe świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z przepisami odrębnymi. Kwestionowane przez skarżących zapisy uchwały stanowią, że w zakresie odprowadzenia ścieków plan ustala: zakaz wprowadzania nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków komunalnych do rowów melioracyjnych lub do gruntu oraz utrzymywania otwartych kanałów z tymi ściekami (§ 14 pkt 4); zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 14 pkt 5). Zgodnie zaś z obowiązującym w dacie podjęcia uchwały art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przywołanego unormowania jasno wynika, że w sytuacji, gdy sieć kanalizacyjna, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wówczas właściciel nieruchomości ma możliwość wyboru, czy wyposaży nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, czy też w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przewidziane przez ustawodawcę rozwiązania mają charakter równorzędny. Natomiast, plan miejscowy przewiduje w § 14 pkt 2 obowiązek podłączenia wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i jednoczesną likwidację szczelnych zbiorników bezodpływowych, a do czasu wyposażenia obszaru w sieć kanalizacji zbiorczej, plan w § 14 pkt 3 dopuszcza odprowadzanie ścieków do atestowanych szczelnych zbiorników bezodpływowych, zakazując w zaskarżonych zapisach planu wprowadzania nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków komunalnych do rowów melioracyjnych lub do gruntu oraz utrzymywania otwartych kanałów z tymi ściekami oraz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków - § 14 pkt 4 i 5. Zatem nie budzi wątpliwości, że regulacje aktu prawa miejscowego są bardziej rygorystyczne aniżeli regulacje ustawowe, z którymi plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem ograniczenia prawa własności skarżących wychodząc poza granice uregulowań określonych przepisami ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak zostało to już wcześniej podkreślone akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię ustawową, jak i być z nią sprzeczne. Naruszenie zasad sporządzania planu stanowi w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankę nieważności uchwały w zakresie § 14 pkt 4 i 5. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącym solidarnie od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 300 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu sądowego od skargi. A.B.