II SA/Łd 768/05

Dnia 7 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa na rzecz adw. T. A. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Organ nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...], na mocy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał K. K. rozbiórkę dobudówki (werandy) o wymiarach 3 x 3,4 m dobudowanej do budynku mieszkalnego położonego w miejscowości N. 75, wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, iż w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2004 roku stwierdzono wykonanie przez K. K. dobudówki do budynku mieszkalnego z pustaka szklanego i cegły docieplonej styropianem, o dachu drewnianym krytym papą. Zgodnie z oświadczeniem inwestora prace budowlane wykonano w 2002 roku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ, w dniu wszczęcia postępowania na terenie działki K. K. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy terenu. A ponieważ nie ma możliwości ustalenia zgodności oceny rozbudowy z planem zagospodarowania przestrzennego, organ ocenił, iż nie ma możliwości legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z regulacją ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. (uchwała Rady Gminy N. z dnia 6 grudnia 1994 roku, Nr VI/33/94), obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku, teren działki K. K. – Nr [...] przewidziany został pod autostradę. Obecnie organy gminy opracowują nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka inwestora będzie określona jako rezerwa pod autostradę A-1. W konkluzji uzasadnienia organ uznał, iż skoro nie jest możliwa legalizacja zaistniałej samowoli, koniecznym jest nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. wniósł o uchylenie decyzji, gdyż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Rozbudował dom, ponieważ chciał poprawić warunki mieszkaniowe swojej rodziny. O wydanie stosownego pozwolenia na budowę nie występował, bowiem teren jego działki został przeznaczony pod autostradę, co skutkowałoby odmownymi decyzjami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją datowaną na dzień [...] utrzymał w mocy kontestowane rozstrzygnięcie. W motywach swojego stanowiska organ odwoławczy powtórzył argumenty przytoczone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż trudna sytuacja finansowa strony nie może być brana pod uwagę przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. K. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. W motywach skargi wywodził, iż decyzja o nakazie rozbiórki jest niemożliwa do wykonania, ponieważ weranda jest integralnie połączona z budynkiem mieszkalnym, tak iż przy rozbiórce doszłoby do uszkodzenia domu (dachu oraz ścian i stropu). W treści skargi K. K. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując merytoryczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 21 października 2005 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Na wstępie wyjaśnić należy, iż rozbudowa już istniejącego obiektu dokonana w taki sposób, że stanowi integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej znacznej jego części, to należy przyjąć, że w tej sytuacji nie znajduje zastosowania zasada art. 48 prawa budowlanego. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., IV SA 2624/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 roku, IV SA 1450/95, nie publ.; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997/11/202). W stanie faktycznym sprawy, K. K. bezspornie wybudował werandę, która jest integralnie połączony z budynkiem mieszkalnym. Zdaniem składu orzekającego, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naruszyły ogólne reguły postępowania, bowiem nie wyjaśniły ewentualnych skutków rozbiórki rozbudowanej części obiektu. W sprawie fakt popełnienia samowoli budowlanej jest niewątpliwy. Organy jednak, mimo rygorystycznego i bezwzględnego charakteru normy przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, mając na względzie rodzaj samowoli, były zobowiązane do ustalenia skutków rozbiórki. Ani organ I, ani II instancji takich ustaleń nie dokonały, tylko wydaje się, wręcz automatycznie zastosowały regulację art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, w ocenie Sądu, rozumowanie organów orzekających w zakresie oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było przeprowadzone wadliwie. Przepis art. 48 ust. 2 stanowi, iż może dojść do legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli "budowa (...) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tymczasem organy uznały, iż legalizacja samowoli nie jest możliwa, ponieważ nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy terenu dla werandy. W ocenie Sądu stwierdzenie takie jest przedwczesne. Norma art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje aby budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy. Użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na to, iż należy przede wszystkim, zwłaszcza zwrócić uwagę na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Gdy to nie jest możliwe należy wziąć pod uwagę regułę ogólną, czyli zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem organy orzekające przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zrozumiał w ten sposób jakby budowa miałaby być zgodna tylko z planem zagospodarowania lub decyzją o warunkach zabudowy. Organy zatem użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" zrozumiały jako "tylko" bądź "jedynie", tak jakby zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażała się tylko w zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy. Reasumując należy wyjaśnić, iż wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy, organy winny zbadać zgodność budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając treść przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż okoliczności, które spowodowały dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla podjęcia decyzji o rozbiórce. Aspekty społeczne i trudna sytuacja rodzinna nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z prawem. Poglądy powyższe znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2000 roku, SA/Bk 657/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 roku, IV SA 987/96, Lex Nr 47178; wyrok NSA z dnia 26 marca 1999 roku, IV SA 516/97, Lex Nr 46659). Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 132, 135, 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na mocy regulacji art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 19 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty sądowe złożyła się opłata od pełnomocnictwa (15 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem (240 zł). Na tej podstawie Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku.