II SA/Łd 768/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Z. K. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz: a) skarżących Z. K. i J. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego od skargi; b) skarżącej Z. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Z. K. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. D. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy PI. A 8 i B 2 obręb [...], oznaczonej jako działki nr ewid. 106/1 i 106/2 o powierzchni 1.062 m2, wywłaszczonej na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [....], sygn. [...] na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], znak: [...] wyznaczył Starostę [...] [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy. Starosta [....] [...] decyzją z dnia [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 2 i Placu A 8, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr ewid. 106/3 o powierzchni 0,0776 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], nr ewid. 106/5 o powierzchni 0,0012 ha i części działki nr ewid. 106/4 o powierzchni 0,0578 ha, obręb [...], dla których Sąd Rejonowy dla [...] [...] w Ł. prowadzi księgę wieczystą [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...], sygn. [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy PI. A 8 i B 2 o powierzchni 1.062 m2 określoną na planie geodezyjnym z dnia 18 grudnia 1967 roku za nr [...] jako działka nr 3. Zgodnie z aktualnym oznaczeniem w ewidencji gruntów działka nr 3 odpowiada działce nr ewid. 106/3 (dawna działka nr ewid. 106/2), uregulowanej w księdze wieczystej [...], działce nr ewid. 106/5 i części działki nr ewid. 106/4 (stanowiących dawną działkę nr ewid. 106/1), uregulowanych w księdze wieczystej [...], zgodnie z którymi właścicielem działek jest Gmina Ł. W ewidencji gruntów dla poszczególnych działek ujawnieni są użytkownicy wieczyści nieruchomości, których prawo użytkowania wieczystego do gruntu ujawnione jest w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych lokali stanowiących odrębną nieruchomość: - [...] – udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 20/1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]; - [...] - udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 16/1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]; - [...] - udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 25/ 1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]; - [...] - udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 17/1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]; - [...] - udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 18/1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]; - [...] - udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 39/1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]; - [...] - udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 34/1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]; - [...] - udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr 106/1 wynoszący 1II1000, data wpisu prawa do księgi wieczystej – [...]. Organ napisał, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku, ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, zatem – na podstawie art. 229 u.g.n. – odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Z. K. wskazując, iż w decyzji podano 8 dat wpisu do księgi wieczystej i ujawnione daty nie są niczym udowodnione i jeśli są prawdziwe to powinno być podane z jakiej czynności i z jakiego dokumentu wynikają. Ponadto zgodnie z orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] nieruchomość była niezbędna pod budynki mieszkalne wielorodzinne, realizowane w ramach umowy powierniczej dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co potwierdza wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia 31 stycznia 1968 roku. Cel ten został zmieniony całkowicie, bowiem [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem części lub całości wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto budynek prawej oficyny posadowiony na nieruchomości o adresie porządkowym ul. B 2 nie został w ramach tego zadania inwestycyjnego wykonany, gdyż był to budynek już istniejący i wzniesiony w pierwszych latach XX wieku. Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. powtórzył, iż orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia 24 października 1968 roku, sygn. [...], wydanym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku nr 18, poz. 94), na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich Ł. – M. I w Ł., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy PI. A 8 i ul. B 2 o powierzchni 1.062 m2 określonej na planie geodezyjnym z dnia [...] za nr [...] jako działka nr 3, uregulowanej w księdze wieczystej rep. [...], w której udział do 15/56 części stanowiła własność M. S. oraz do 15/56 części – M. N. W aktach sprawy znajduje się postanowienie o nabyciu spadku po M. N. – C., przy czym z posiadanych danych organ wnioskuje, iż M. N. i M. N. – C. to ta sama osoba, a spadek po niej nabyła J. M. D., Z. K. i E. U. W toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o ww. plan geodezyjny z którego bezspornie wynika, iż z działki nr 3 wywodzą się działki nr 106/3, 106/5 i część działki nr 106/4. Badając przesłanki możliwości zwrotu działek organ sięgając do treści art. 229 u.g.n. wskazał, iż istotny jest sam fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Obojętne jest zaś to, czy prawo to powstało z mocy prawa, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy. Ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a zatem prawo takie powinna mieć osoba trzecia. W razie spełnienia tych przesłanek roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. Jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 roku, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy aktów notarialnych i zapisów ksiąg wieczystych stwierdzając, iż dokumenty te potwierdzają wyodrębnienie lokali oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i wpisanie go do ksiąg wieczystych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania zwrotowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda napisał, że organ pierwszej instancji dokonując analizy ksiąg wieczystych, aktów notarialnych oraz danych zwartych w piśmie [...] Ośrodka Geodezji i ewidencji gruntów ustalił daty, które wskazał w decyzji, tj. wpisania do ksiąg wieczystych praw użytkowania wieczystego. Co prawda Starosta nie ustalił w sposób poprawny adresów do korespondencji wszystkich ujawnionych właścicieli, na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste i wyodrębniono lokal oraz nie uwzględnił zmiany właściciela jednego lokalu mieszkalnego, jednak – w ocenie Wojewody – nie miało to wpływu na rozstrzygniecie. Zdaniem organu drugiej instancji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z tych powodów nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W konkluzji organ podkreślił, iż Starosta [...] [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...], znak: [...] orzekł już o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt, iż nie wszyscy spadkobiercy współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości wystąpili wówczas z wnioskiem o zwrot. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 roku, sygn. akt SK 26/14 uznał, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Spowodowało to, iż spadkobierczynie M. N. wystąpiły wnioskiem z dnia 2 listopada 2015 roku o zwrot nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przeszkód prawnych, aby wniosek ten był obecnie rozpatrywany, bowiem mimo tożsamości przedmiotowej obu spraw, odmienny jest krąg podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości, a także stan prawny i podstawa orzekania. W sprawie nie zachodzi zatem powaga rzeczy osądzonej, bowiem aby takowa zaistniała konieczne jest by obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Z. K. i J. D. reprezentowana przez Z. K. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji wskazały, iż organ nie rozpoznał ich wniosku w zakresie zwrotu działki nr ewid. 106/3. Ponadto skarżące wskazały na naruszenie art. 229 u.g.n. W motywach skargi jej autorka napisała, iż wniosek z dnia 2 listopada 2015 roku o zwrot nieruchomości obejmował działki nr ewid. 106/1 i 106/2, według wcześniejszej numeracji i objętych księgą wieczystą nr 1904. Aktualnie oznaczenie działki określonej w decyzji wywłaszczeniowej jako nr 3, ale po dokonanym podziale geodezyjnym działki nr ewid. 106/3 o powierzchni 776 m2 oraz działki nr ewid. 106/5 o powierzchni 12 m2 i nr ewid. 106/4 o powierzchni 320 m2. Starosta [...] [...] rozpoznając wniosek i podejmując decyzję o odmowie zwrotu, dokonał szczegółowej analizy jedynie w odniesieniu do działki nr ewid. 106/4 i 106/5. Organ odniósł się do wniosku skarżących analizując jedynie wpisy prawa użytkowania wieczystego w zakresie tych działek. Jednak, po podziale działki nr 3, urządzono odrębna księgę wieczystą dla dwóch działek nr ewid. 106/4 i 106/5. Opisane akty notarialne stanowiące podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego ujawnione są jedynie w księdze wieczystej [...]. Po analizie akt księgi wieczystej i zapisów w niej dokonanych skarżące stwierdziły, iż w księdze wieczystej [...] nie zostało ujawnione prawo wieczystego użytkowania nabywców lokali mieszkalnych w nieruchomości przy ul. B 2. Podany brak uniemożliwia zastosowanie art. 229 u.g.n., a co za tym idzie nie ma podstaw do odmowy zwrotu części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzone uchybienie, choć odnosi się do rozstrzygnięć organów obu instancji, w ocenie Sądu, może zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego, zatem stanowi podstawę do uchylenia jedynie decyzji drugiej instancji. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr ewid. 106/3, nr ewid. 106/5 i część działki nr ewid. 106/4. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do treści art. 136 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone terminy – 7 i 10 lat – stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1422/10). W przedmiotowej sprawie uwadze nie może umknąć także treść art. 229 u.g.n., który wskazuje, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 (dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 stycznia 1998 roku), nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji ustaliwszy, iż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku), na nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot, ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji, po wniesieniu przez skarżące odwołania. Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że żaden z tych organów nie badał czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy nieruchomość objęta wnioskiem o jej zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia czy też nie. Innymi słowy, organy w sprawie nie analizowały w sprawie zaistnienia okoliczności określonych w art. 137 u.g.n., choć w odwołaniu jego autorki podniosły taki zarzut. Tymczasem – w ocenie Sądu – organy powinny ocenić czy przesłanki do zwrotu nieruchomości, czyli czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy zachodziła podstawa określona w art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. A ponieważ organy nie rozpoznały sprawy w tym aspekcie, to w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Jednak wskazane uchybienie – jak wskazano wcześniej – z uwagi na treść art. 15 i art. 136 K.p.a. może zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego, zatem stanowi podstawę do uchylenia jedynie decyzji organu drugiej instancji. Niezależnie od ustalenia ponad wszelką wątpliwość realizacji, bądź nie celu wywłaszczenia, w sprawie zachodzi też konieczność wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości położonej przy ulicy B 2 objętej działką 106/3 a dokładnie daty sprzedaży lokalu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz daty ujawnienia tych praw do księgi wieczystej. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł złożył się uiszczony przez nie wpis od skargi. Natomiast na zasądzoną kwotę 497 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. poz. 1800 ze zm.) i wydatki tegoż pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł. M.K.