II SA/Kr 1422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - działki nr "1", poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...], złożony przez wszystkich spadkobierców A. M. (tj. byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości), spadkobierców jej męża J. M. oraz zmarłej córki J. G., w związku z zawiadomieniem z dnia 11.03.2005r. Miasta K., iż powzięty został zamiar użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony w akcie notarialnym – umowie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa działki nr "2",obr. [...] dz. adm. [...], której części powstała działka nr "1". Starosta [...] decyzją z dnia 26.04.2010r., nr [...], orzekł o zwrocie działki nr "1" o pow. 0,1249 ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr KR1 [...], odpowiadającej części wywłaszczonej (nabytej) działki nr "2" obr. [...] dz. adm. [...] na rzecz następujących osób: M. M. s. A. i J. w 1/4 cz., A. M. s. A. i J. w 1/4 cz., J. K. c. A. i J. w 1/4 cz., K. W. c. J. i M. w 1/8 cz., R. G. s. J. i M. w 1/8 cz. oraz o zobowiązał w/w do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 16 695,00 zł (słownie złotych: szesnaście tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt pięć 00/100), odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stała się w jego ocenie zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dla celu jej wywłaszczenia. Ustalenia dokonane przez Starostę [...] na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz podczas oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot potwierdzają zdaniem organu I instancji, iż mimo upływu 32 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działka nr "1", obr. [...] jedn. e wid. [...] m. K., ani działki sąsiednie przewidziane pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) polegającego na budowie tego obiektu wraz z otoczeniem, w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego [...] - Wschód. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, należało uznać w/w działkę za zbędną dla celu wywłaszczenia i orzec ojej zwrocie. Odwołanie od w/w decyzji wniosła Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., z upoważnienia którego działa Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K., która podniosła m.in. iż celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle za decyzją wywłaszczeniową (aktem notarialnym) nie była jedynie budowa żłobka wraz z infrastrukturą, lecz budowa osiedla mieszkaniowego [...]- Wschód. Wskazano, że według przyjętego w orzecznictwie poglądu (np. wyrok z dnia 20 grudnia 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 648/07) "przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budową osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaż, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). " W ocenie Prezydenta Miasta K., przy badaniu realizacji celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd., zwłaszcza, że kompleks terenu, w skład którego wchodzi działka objęta niniejszą decyzją stanowi zaplecze rekreacyjne sąsiadujących bloków: mieszkalnych, domów jednorodzinnych i pawilonu handlowego, a w jego zachodniej części znajduje się osiedlowy ciąg pieszy. Zdaniem odwołującego rozważeniu przez Starostę [...] powinna podlegać kwestia czy pozostawiona wolna od zabudowy naziemnej, a wykorzystana na cele sportu i rekreacji część wywłaszczonej działki nie powinna być traktowana jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia - budowy osiedla z infrastrukturą. Wskazano również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] brak jest także odniesienia do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie czy w terminach, o których mowa w definicji zbędności zawartej w art.137 ust.1 u.g.n. tj. w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna podjęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i czy w okresie 10 lat od w/w daty cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda [...] decyzją z dnia 4.10.2010r., nr [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W opinii organu odwoławczego, zgromadzony przez organ I instancji dotychczas w przedmiotowej sprawie, materiał dowodowy jest niewystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia, której nastąpiło wywłaszczenie. Cel wywłaszczenia określony w przedmiotowej sprawie jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] Wschód - I przedsięwzięcie, zdaniem organu II instancji wymagał doprecyzowania w części, która na załączniku graficznym do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, nie została wydzielona pod budowę żłobka, a stanowiła prawdopodobnie teren, na którym znajdować się miała infrastruktura np. obiekty małej architektury, zieleń. W ocenie Wojewody, osiedle mieszkaniowe (cel wywłaszczenia nieruchomości) obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla uważa się: pawilony handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, szkoły, garaże, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlową, ciągi piesze a także instalacje podziemne. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w punkcie 4c art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.06.156.1118) obiektami małej architektury są m. in. obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zdaniem organu odwoławczego należy zgromadzić w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości taki materiał dowodowy na podstawie którego, możliwe będzie określenie jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Organ II instancji stwierdził, iż Starosta [...] nie ustalił w sposób przekonujący czy wobec części działki nr "1" faktycznie zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W dalszej kolejności organowi I instancji zarzucono, że nie wyjaśnił czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu budowę obiektów małej architektury czy urządzenie zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego, lecz oparł się jedynie na podjętych w wyniku oględzin nieruchomości ustaleniach poczynionych w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. W konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności, czego wymaga od organów administracji legalna definicja zbędności nieruchomości, zawarta w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy, zgromadzonych przez organ I instancji, brak jest bowiem dowodów, które pozwalałyby na ustalenie powyższych okoliczności. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie może mieć nie tylko dowód z dokumentów ale także dowód z przesłuchania świadków dla ustalenia okoliczności dotyczących urządzenia zieleni czy budowy obiektów małej architektury na terenie osiedla mieszkaniowego w terminach ustawowych. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w omawianej sprawie, nie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco. Pominięcie przez organ administracji publicznej faktów mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa i jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej. Realizacja tej zasady jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Decyzję Wojewody [...] z dnia 4.10.2010r., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M., zarzucając jej naruszenie: - art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 9 grudnia 2004 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieosiągnięcie ściśle określonego celu wywłaszczenia nieruchomości - budowy żłobka - w sytuacji zagospodarowania wywłaszczonego terenu na boisko sportowe, które mieści się w ogólnie określonym celu – budowy osiedla mieszkaniowego - stanowi istotną okoliczność przesądzającą o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji(...). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. W ramach swojej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. jest wyjątkiem od o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, stąd przy stosowaniu przedmiotowego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( zd. 1 ), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( zd. 2 ). Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie w całości. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku stwierdzenia wad , o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepisy wyłączają stosowanie sankcji nieważności aktu przy rozpoznaniu środka zaskarżenia (tak np. NSA w wyroku z dnia 12.03.1981r. SA 472/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 21), a nie zawsze zachodzą równolegle podstawy do umorzenie postępowania administracyjnego. Przyczyną powyższego może być również orzekanie przez organ pierwszej instancji w warunkach pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 126 kpa), albo też wystąpienia innych wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). O ile podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przesłana ta winna zostać w uzasadnieniu decyzji wykazana. Na wyjątkowość uregulowania zawartego w art. 138 § 2 kpa oraz obowiązek rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji co do istoty wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w doktrynie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne; 1983, s. 223; B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 592; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328), jak i w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 633/05, Lex Omega nr 198333 oraz z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, Lex Omega nr 597285, czy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 329/08, Lex Omega nr 517958). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy nie wykazał istnienia uzasadnionych podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] jako główny powód swego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność poczynienia precyzyjnych ustaleń odnośnie przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z p.zm.). W ocenie Sądu, przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia tego przepisu nie może być akceptowana, a to m.in. ona właśnie doprowadziła do wniosku o konieczności dalszego wyjaśniania sprawy. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tą należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży). Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7 / 10 lat , a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002r., I SA 2743/00 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.06.2008 r., II SA/Kr 271/08. Wydając decyzję kasacyjną nie kwestionował przy tym prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji co do szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe odnosi się do faktu i podstawy nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych żądaniem, jej identyfikacji z uwzględnieniem zachodzących na przestrzeni lat zmian w oznaczeniu geodezyjnym działek, zmian w stanie prawnym, istnienia po stronie wnioskodawcy legitymacji do żądania zwrotu nieruchomości związanej ze spadkobraniem po poprzednim właścicielu, okoliczności dotyczących wszczęcia postępowania , kręgu stron oraz aktualnego stanu faktycznego w terenie. Uchylając decyzję Starosty [...] Wojewoda [...] stwierdził, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony. Takiego stanowiska nie poparł jednakże rzeczową argumentacją, a jego wywody są wewnętrznie sprzeczne. W kontekście poczynionych rozważań, zarzucanie organowi I instancji, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można ustalić, czy budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności, należy uznać za bezzasadne. Wymienione bowiem w art. 137 terminy nie oznaczają zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości i dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają takiego znaczenia, jakie nadaje im organ odwoławczy. Znaczenie istotne natomiast dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma to, jaki był cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu i czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na przedmiotowej działce zrealizowany. Ustalenie celu wywłaszczenia może opierać się na treści dokumentu, ale z przytoczeniem treści dokumentu nie jest tożsame. Niejednokrotnie odtworzenie rzeczywistego i konkretnie lokalizowanego celu wywłaszczenia wymaga głębszej analizy i oceny poczynionych ustaleń faktycznych. Takie ustalenia organ I instancji poczynił, a w aktach znajdują się wszystkie zebrane przezeń dokumenty, a więc i akt notarialny – umowa sprzedaży z dnia [...].08.1977r., rep. A [...], zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymieniony w art. 216 u.g.n. i decyzja z dnia 24.09.1976r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego [...] – Wschód wraz z załącznikiem graficznym oraz dokumentacja geodezyjna oraz protokół z oględzin działki objętej wywłaszczeniem. Plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego [...] – Wschód oraz decyzja ten plan zatwierdzająca stanowią o doprecyzowaniu celu ogólnego wywłaszczania tj. budowy osiedla mieszkaniowego, wynikającego z umowy sprzedaży z dnia [...].08.1977r. poprzez przeznaczenie części wywłaszczonej działki nr "2" obr. [...] dz. adm. [...], odpowiadającej objętej wnioskiem o zwrot działce nr "1", obr. [...], jedn. ewid. [...], pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania obiektu. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego są istotnymi dokumentami w dokonywaniu ustaleń odnośnie celu wywłaszczenia, który w decyzji administracyjnej lub akcie notarialnym często określany jest w sposób ogólnikowy. Powyższe dokumenty są dostępne w aktach sprawy. Nie zatem jest zasadnym wskazanie organu odwoławczego, że materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie zawarł zarzutu błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji celu wywłaszczenia na tle dostępnych dowodów, nie zaprezentował też poglądów lub stanowiska odmiennego co do tego celu. Z naruszeniem wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., 77 §1 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii dopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia. Zgromadzonego dotąd materiału dotyczącego celu wywłaszczenia nie poddał zresztą własnej ocenie na zasadach przewidzianych w art. 80 kpa. Dotyczy to zarówno dokumentów, które wydając rozstrzygnięcie uwzględniał organ pierwszej instancji, jak również tych, które znając zarzuty odwołania przesłał wraz z nim i pismem przewodnim z dnia 26 maja 2010r. Wojewodzie [...] dla wykazania, że cel wywłaszczenia nie był modyfikowany. Te dokumenty przekazane wraz z odwołaniem od decyzji Starosty [...] weszły w skład materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania, stąd organ odwoławczy był zobowiązany je poddać ocenie. Nie są jasne przyczyny, dla których organ odwoławczy wskazuje na poglądy orzecznictwa dopuszczające realizację określonych zamierzeń w ramach ogólnie podanego celu wywłaszczenia, skoro organ pierwszej instancji skonkretyzował ten cel precyzyjnie mając odpowiednie dowody powołane wprost w umowie sprzedaży, które za miarodajne w takich wypadkach uznaje również Wojewoda [...] w rozważaniach prawnych. Nie jest też widomym dlaczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należałoby prowadzić postępowanie dowodowe w oderwaniu od tego skonkretyzowanego celu, badając czy " (...) budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności." Skoro organ odwoławczy, powziął jednak w tej mierze wątpliwości odnośnie określenia jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, to wątpliwości te mógł wyjaśnić we własnym zakresie, a przynajmniej podjąć taką próbę. Podkreślić przy tym należy, że przedstawiciel Gminy Miasta K. uczestniczący w postępowaniu przed organem I instancji, w żaden sposób nie negował ustaleń tego organu oraz nie wskazywał, iż nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia. Należy w tym miejscu wskazać, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości i merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W następnej kolejności zadaniem organu jest stwierdzenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Opis obecnego zagospodarowania nieruchomości nie jest sam w sobie ustaleniem dotyczącym realizacji celu, ale stanowi dowód tego, czy na nieruchomości istnieją ślady ewentualnej realizacji tego celu w przeszłości. Z ustaleń organu I instancji wynika, że śladów takich nie ma. W takiej zaś sytuacji poszukiwanie innych dowodów, w tym świadków mających ten niesporny fakt dodatkowo potwierdzić, jest zabiegiem zbędnym. Nie jest tak by stan z daty złożenia wniosku, czy orzekania nie miał w ogóle znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem może on pośrednio naprowadzać na sposób zagospodarowania nieruchomości w wyżej wskazanych terminach. W sprawie niniejszej dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że Gmina K. nie twierdziła w toku postępowania administracyjnego by przedmiotowe działki zostały kiedykolwiek zagospodarowane zgodnie ze sposobem przewidzianym w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1977 r., Rep. A II nr [...], a w szczególności w decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] września 1976r. nr [...], do postanowień której odsyła powyższe umowa zbycia nieruchomości. Także samo zawiadomienie poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż będący podstawą wywłaszczenia może świadczyć o niezrealizowaniu tego celu. Nawet gdyby istniejący materiał Wojewoda [...] uznał za budzący wątpliwości lub niepełny, mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. winien w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją art.136 kpa oraz z uwzględnieniem art. 75 § 1 kpa. Wszędzie tam, gdzie materiał dowodowy organu pierwszej instancji jest niepełny, lecz jego uzupełnienie nie wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać uzupełnienia we własnym zakresie i wydać decyzję merytoryczną, ostatecznie kończąc sprawę administracyjną. Takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo, gdzie podkreśla się, że ustaleń faktycznych ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który jako rozstrzygający sprawę merytorycznie ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 19 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Op 512/08, Lex Omega nr 555653). Jeżeli organ drugiej instancji zamiast uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać decyzję kończącą postępowanie rozstrzygnięciem co do istoty orzeka kasatoryjnie uchylając się od tego obowiązku, należy uznać, że narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tak właśnie jest w niniejszej sprawie albowiem w decyzji organu odwoławczego nie zostały wykazane przekonujące przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 26 kwietnia 2010r., znak [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a