II SA/Łd 769/05

Dnia 9 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje, a następnie nakazuje wypłacić adwokat R. Cz. z funduszy Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sygn. akt II SA/Łd 769 / 05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. W. i D. W. od decyzji Nr [...] z dnia [...], wydanej przez Prezydenta Miasta Ł., o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku K. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - garażu na pizzerię, na terenie działki nr 157, położonej przy ulicy A 37 w Ł., działając na podstawie przepisów art.138 par.1 pkt 1 i art.105 par.1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku K. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - garażu na pizzerię, przewidzianej do realizacji na nieruchomości przy ulicy A 37 w Ł. (działka nr 157). Organ I instancji stwierdził, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem projektowana inwestycja była już przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i w tej sprawie wydano decyzję Nr [...] z dnia [...], która następnie została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli K. W. i D. W. wskazując, że planowana inwestycja nie jest nową zabudową, ale dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego garażu na pizzerię. Rozpoczęcie tego rodzaju działalności wymusiła trudna sytuacja życiowa rodziny odwołujących się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując przedmiotową sprawę wskazało, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej we wniosku K. W. była już przedmiotem rozpoznania przez Prezydenta Miasta Ł., który decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego na pizzerię, na terenie działki nr 157, przy ulicy A 37 w Ł.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust.1pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest nie posiada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa". Stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji zostało uznane przez organ odwoławczy za prawidłowe, w wyniku czego decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż dla naruszenia zasady "rei iudicatae", istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem "powagę rzeczy osądzonej" tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że istnieje tożsamość sprawy zarówno rozstrzygniętej decyzją z dnia [...], jak i będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji z dnia [...], bowiem: 1. sprawa dotyczy tych samych podmiotów - w obu przypadkach wnioskodawcą, to jest stroną postępowania jest K. W., 2. sprawa dotyczy tego samego przedmiotu - w obu przypadkach przedmiotem wniosku jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego na pizzerię, na terenie działki nr 157, położonej przy ulicy A 37 w Ł.. W obu więc przypadkach zainteresowana wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego zamierzenia, nie wprowadzając do kolejnego wniosku żadnych modyfikacji związanych w szczególności z zakresem inwestycji, jej charakterem czy też terenem planowanej realizacji, 3. decyzje zostały wydane w tym samym stanie prawnym i w niezmienionym stanie faktycznym. Decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał jednocześnie, odnosząc się do stanu faktycznego obu spraw, iż nie uległ on zmianie ani na terenie objętym inwestowaniem, ani też w jego sąsiedztwie. W obszarze analizowanym istnieją wyłącznie budynki o funkcji mieszkaniowej, przy czym w żadnym z nich nie występuje funkcja usługowa. Celem zaś "dobrego sąsiedztwa" jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, ale łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Zdaniem organu, powyższego warunku nie spełnia zamierzenie planowane na działce nr 157, gdyż istniejąca zabudowa, która miałaby stanowić wyznacznik dla planowanej inwestycji, musi być zgodna z porządkiem prawnym, "natomiast wskazany w odwołaniu" skład materiałów budowlanych mieszczący się przy ulicy A 29 jest samowolą budowlaną. W tym stanie rzeczy - zdaniem organu odwoławczego - sprawa będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] została już wcześniej rozpatrzona i zakończyła się wydaniem decyzji, które funkcjonują w obrocie prawnym. Zaś ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy, załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, byłoby możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dalej organ wskazał, iż wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art.104 par.1 k.p.a.). Jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej nie może odstąpić od załatwienia sprawy; w takim wypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 par. l k.p.a.), co też nastąpiło w niniejszej sprawie. W dniu 14. lipca 2005 roku D. W. i K. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zarzucając jej niezgodność z prawem, w szczególności poprzez niezbadanie okoliczności, na które skarżący powołali się w swoim odwołaniu. Skarżący wnieśli o zapoznanie się z treścią odwołania skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w szczególności podnieśli, iż nie zostali powiadomieni o terminie rozprawy organu odwoławczego, mimo że usilnie o to wnosili odwołaniu. W ocenie skarżących, organ odwoławczy bez analizy faktów i bezspornych dowodów, "po urzędniczemu" podszedł do sprawy i bez ich udziału, pomijając przedstawione okoliczności, podjął decyzję na posiedzeniu niejawnym. W ocenie skarżących organ odwoławczy zbagatelizował fakt, że w sprawę "jest wmieszana osoba" inspektora nadzoru budowlanego, który, pomimo tego, że otrzymał do wiadomości treść odwołania, to nie został powiadomiony przez organ odwoławczy o treści wydanej decyzji, czym - zdaniem skarżących - organ odwoławczy naruszył prawo. Skarżący wskazali nadto, iż podniesione przez nich w odwołaniu fakty są prawdziwe, a mimo to w zaskarżonej decyzji nie ma ani jednego słowa na ich temat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par.1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art.1 par.1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art.145 par.1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par.1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym, a tym samym uchylił je. Nie odmawiając generalnie organom administracji publicznej uprawnienia do umorzenia postępowania toczonego przed tymi organami z uwagi na jego bezprzedmiotowość, również wówczas, gdy sprawa została już wcześniej załatwiona decyzją ostateczną (art. 105 par.1 k.p.a.), wskazać wypada, iż w niniejszej sprawie organy bezzasadnie dokonały umorzenia postępowania powołując się na niemożność dwukrotnego rozpoznawania tej samej sprawy. Na wstępie należy zgodzić się z organami administracji, iż zarówno sprawa zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], jak i sprawa niniejsza mają ten sam zakres podmiotowy i przedmiotowy, a co więcej, decyzje w tych sprawach wydane zostały w niezmienionym stanie prawnym ukształtowanym przez ustawę z dnia 27.marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Elementem różniącym obie te spraw jest jednak stan faktyczny. We wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie w sposób wyraźny skarżąca powołała się na zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającego ze sposobu zagospodarowania nieruchomości położonej w Ł., przy ulicy A 29. Z analizy argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku niniejszego postępowania należy wyciągnąć wniosek, iż to właśnie ów element stanu faktycznego był powodem, dla którego został złożony wniosek z dnia [...]. Powyższy element stanu faktycznego, pomimo iż istniał już w czasie ferowania przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...], to nie był przedmiotem jakichkolwiek ustaleń i oceny ze strony organów administracji publicznej. Jak się wydaje, ów błąd poprzednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego został dostrzeżony w następstwie rozpoznawania drugiego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc już w niniejszej sprawie, bowiem organy na powyższą okoliczność przeprowadziły stosowne postępowanie dowodowe dochodząc do określonych konkluzji, w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art.61 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc "dobrego sąsiedztwa". Nie wdając się w polemikę z prawidłowością dokonanego przez organ ustalenia, bowiem zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie ma charakteru merytorycznego lecz jedynie formalny, wskazać wypada, iż w powyższym sposobie dochodzenia przez organy do konkluzji o tożsamości spraw tkwi oczywisty błąd. Skoro bowiem organy stwierdziły tożsamości obu postępowań, to sprawę winny zakończyć jedynie na analizie formalnych przesłanek identyfikujących obie sprawy, bez wdawania się w jakąkolwiek ocenę nowych elementów stanu faktycznego. Skoro jednak organy doszły do wniosku, iż w sprawie występują nowe okoliczności, które dotychczas nie były przedmiotem oceny organów i nie były elementem stanu faktycznego sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, to za zupełnie dowolne uznać wypada rozstrzygnięcie organów powołujące się na bezprzedmiotowość postępowania płynącą z powagi sprawy już zakończonej. W sytuacji, gdy organ prowadził postępowanie wyjaśniające dla zweryfikowania nowych okoliczności przytoczonych przez stronę w ponownym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to bez wątpienia dla załatwienia sprawy winna zostać wydana przez organ decyzja o merytorycznym charakterze, nie zaś formalne rozstrzygnięcie powołujące się na bezprzedmiotowość toczonego postępowania. Niezależnie od tego co zostało powiedziane powyżej wskazać wypada, iż organy ferujące decyzje w niniejszej sprawie nazbyt pochopnie zakwalifikowały pismo strony skarżącej z dnia 22. września 2004 roku jako nowy wniosek, inicjujący kolejne postępowanie rozpoznawcze w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze, iż w następstwie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] żadna ze stron nie nabyła prawa, zasadne wydaje się rozważenie przez organy kwestii zainicjowania przez wniosek z dnia [...] postępowania w przedmiocie uchylenia bądź zmiany kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art.154 k.p.a. Skoro istotą nowej inicjatywy strony skarżącej było uchylenie skutków niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, to bez wątpienia przepis art.154 k.p.a. stanowi odpowiednią podstawę do wzruszenia decyzji, mocą której żadna ze stron nie nabyła prawa, o ile rzecz jasna za takim wzruszeniem będzie przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak więc rola organu przy takim zakwalifikowaniu wniosku skarżącej z dnia [...] polegałaby na ocenie okoliczności przywołanych przez stronę skarżącą z punktu widzenia kryteriów przywołanych w powyższym przepisie. W ocenie sądu konstrukcja prawna zawarta w przepisie art. 154 k.p.a. stanowi naturalny sposób na dokonanie przez organ, który wydawał kwestionowaną decyzję, mocą której żadna ze stron nie nabyła prawa, swoistej autokontroli i oceny prawidłowości wydanej decyzji, poprzez analizę przywołanych przez stronę okoliczności, z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie powyższej konstrukcji prawnej winno co najmniej zostać rozważone przez organy administracji. Organy te bowiem stojąc na gruncie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) winny wyjaśnić rzeczywistą treść ponownego wniosku skarżącej dla rozważenia możliwości zastosowania omawianej regulacji prawnej. W sytuacji zaś, gdy organy bezkrytycznie przyjęły wniosek skarżącej z dnia [...] za kolejną inicjatywę wszczęcia postępowania rozpoznawczego mimo jednoznacznie zakreślonej sytuacji prawnej istniejącej w sprawie, to uznać wypada, iż również z tego powodu nie sposób zaakceptować postępowania organów administracji. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art.145 par.1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu orzeczono na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.), mając na względzie rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy adwokata, a także konieczność powiększenia należnego wynagrodzenia o podatek od towarów i usług VAT (par.2 pkt 1 i 2, w związku z par. 18 ust. 1 pkt 1 "c"). Wobec uchylenia decyzji, która uznawała bezprzedmiotowość postępowania, zbędne stało się stwierdzenie, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku uchylona decyzja nie podlega wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).