II SA/Łd 774/13

Dnia 10 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi H. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wójt Gminy D. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: "K.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej także jako: "ustawa"), § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397), po rozpatrzeniu wniosku A, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża kruszywa naturalnego – piasku "A" położnego w obrębie działek nr 111, 112, 113, 114, 115 i 116 gmina D. – po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., a także po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli między innymi R. K. i H. K. zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie stosownych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. wpływu transportu kruszywa na zabudowę mieszkaniową A na odcinku od skrzyżowania dróg do wsi J., stanu dróg gminnych, którymi ma być transportowane kruszywo oraz pominięcie słusznego interesu społecznego, a uwzględnienie wyłącznie interesu przedsiębiorcy. Nadto naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. przez działania skutkujące utratą zaufania do organów, zlekceważenie mieszkańców w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, art. 9 K.p.a. przez nieudzielanie mieszkańcom pełnych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć znaczenie dla sprawy, tak aby ewentualna nieznajomość prawa nie spowodowała szkody dla miejscowej społeczności. Odwołujący zarzucili także naruszenie art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie mieszkańcom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i podejście do sprawy w sposób stricte formalny tj. zamieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu, ale nie przysłanie zawiadomienia mieszkańcom, którzy wystąpili do Wójta z negatywnymi uwagami odnośnie inwestycji. Zdaniem odwołujących takie działanie organu należy traktować jako niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu okolicznym mieszkańcom. Wskazali także na naruszenie art. 11 K.p.a. przez brak przekonywującego uzasadnienia dla wydanej decyzji, nie wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy ustalaniu warunków transportu kruszywa, dopuszczalnego natężenia ruchu pojazdów oraz trasy przejazdu dla ciężarówek, art. 28 K.p.a. przez nieprzyznanie mieszkańcom statusu strony mimo, iż decyzja dotyczy w sposób istotny ich interesu nie tylko faktycznego, ale i prawnego związanego z prawną gwarancją do bezpiecznego zamieszkiwania i spokojnego funkcjonowania, art. 39 i art. 40 K.p.a. przez niedoręczenie mieszkańcom zaskarżonej decyzji, art. 107 § 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego dla przyjętych ustaleń w zakresie przejazdu samochodów z kruszywem. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy: - umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami między innymi H. K. i R. K., (pkt 1 decyzji), oraz - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2 decyzji). Odnośnie umorzenia postępowania odwoławczego w uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Powyższy przepis wskazuje jednoznacznie, iż odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, czego konsekwencją jest, iż merytorycznemu rozpatrzeniu podlega wyłącznie odwołanie wniesione przez stronę postępowania. Pojęcie strony w prawie administracyjnym definiowane jest przez przepis art. 28 K.p.a. stanowiący, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, źródłem interesu prawnego podmiotu w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu administracji w związku z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98, Lex 47898). Interes prawny ma zatem charakter materialnoprawny, co oznacza, że na gruncie prawa administracyjnego musi istnieć norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1386/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej organ wskazał, iż źródłem prawa materialnego stanowiącego postawę do wydawania decyzji środowiskowej są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w oparciu o które dokonywana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma podmiot, który wykaże, iż wydanie decyzji stworzy po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Jeżeli zatem planowane przez inwestora przedsięwzięcie powodować będzie emisje substancji lub energii, to kryterium oceny, czy podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony, będzie zakres oddziaływania tych emisji oraz ich szkodliwość dla środowiska, zaś oceny zakresu i szkodliwości oddziaływania tych emisji na nieruchomości sąsiednie należy dokonywać na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska. Innymi słowy badaniu podlega zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (up. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania. Organ wskazał następnie, że w rozpatrywanej sprawie za strony podstępowania zostali prawidłowo uznani właściciele i współwłaściciele działek objętych planowanym przedsięwzięciem (G. K. – działka nr 111, W. N. – działki nr 112, 114, 116, A. H. – działka nr 113, A. Z. – działka nr 115) oraz działek przylegających do terenu przedsięwzięcia od strony północnej i południowej (E. i Z. małżonkowie H. – działka 110 i T. Ł. – działka nr 117). Jak wykazała analiza przeprowadzona w raporcie oddziaływania na środowisko, oddziaływanie akustyczne oraz emisja substancji do powietrza nie będzie wykraczać poza teren objęty przedsięwzięciem. Nieruchomości stanowiące własność odwołujących R. K. i H. K. położone są poza zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Na okoliczność tę zwracał uwagę także organ I instancji analizując kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 dołączonej do wyjaśnień tegoż organu z dnia 23 maja 2013r., złożonych na zadnie organu odwoławczego. W takiej sytuacji – konkludował organ odwoławczy – osobom tym nie przysługuje status stron postępowania. Merytoryczne rozpatrzenie odwołań wniesionych przez te osoby jest zatem niedopuszczalne, co oznacza konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli mieszkańcy wsi B., w tym między innymi R. K. i H. K. Zaskarżyli oni decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w całości i wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r.. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, bezpodstawnie przyjmując spełnienie warunków do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Nie zgadzają się, iż udział społeczeństwa przewidziany ustawą ma polegać na spełnieniu wyłącznie czynności formalnych, takich jak wywieszenie zawiadomienia, czy zamieszczenie informacji na stronie internetowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja w odniesieniu do R. K. i H. K. wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który przewiduje, iż jednym z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego. Zasadniczo dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.. (vide: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 138). Ponieważ – w ocenie organu odwoławczego – druga z wymienionych powyżej okoliczności uzasadniała konieczność umorzenia postępowania odwoławczego, to w niniejszym uzasadnieniu należy jej poświęcić wyłączną uwagę. Nie ulega wątpliwości, iż stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., w sprawie sygn. akt I SA 1748/85, niepubl.; a w najnowszym orzecznictwie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 555/11, Lex 1134743). W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż zasadnie organ odwoławczy podnosił, iż skarżący nie wskazali we wniesionym odwołaniu na okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, iż posiadają interes prawny w toczącym się postępowaniu. Skarżący w szczególności nie wskazali na okoliczności mające związek z określonym przepisem prawa materialnego, odnoszącym się wprost do sfery ich praw i obowiązków. Za stanowiskiem prezentowanym przez organ odwoławczy przemawia natomiast przede wszystkim to, iż skarżący nie zamieszkują w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Podobnie, stanowiące ich własność nieruchomości rolne także nie sąsiadują z terenem inwestycji, lecz znajdują się od niej w znacznej odległości, co najmniej kilkuset metrów. Zasadnie zatem organ uznał, iż skarżący nie posiadają indywidualnego, konkretnego, aktualnego, a nade wszystko sprawdzalnego obiektywnie interesu prawnego, którego istnienie znajdowałoby potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Natomiast emocjonalny stan skarżących związany z niechęcią do projektowanej inwestycji wskazuje na istnienie co najwyżej interesu faktycznego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, który jednak jest niewystarczający dla możliwości posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy wypada uznać, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, a to na podstawie art.151 P.p.s.a. uzasadnia oddalenie skargi. Jednocześnie należy wskazać, iż charakter decyzji wydanej przez organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania R. K. i H. K., - którą organ ten wyłącznie umorzył postępowanie odwoławcze bez rozpoznania merytorycznych zarzutów stawianych w odwołaniu – zwalnia Sąd w niniejszej sprawie od oceny postawionych w skardze zarzutów odnoszących się li tylko do merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji. A. P.