II SA/Łd 777/05

Dnia 13 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 11 lutego 2005r. S. i B. K. wnieśli protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta O. dla obszaru zawartego pomiędzy ulicami: A, ulicą oznaczoną w planie ogólnym symbolem [...], B i projektowaną ulica C. Skarżący zakwestionowali projekt poszerzenia drogi dojazdowej tylko kosztem ich działek, z której - zgodnie z wyłożonym planem - mieliby korzystać między innymi skarżący oraz mieszkańcy pobliskich bloków mieszkalnych. Uzasadniając go podnieśli, że projektowana droga, służąca między innymi dla dojazdu pojazdów straży pożarnej, miałaby być wykonana wyłącznie kosztem ich działek, z pominięciem właścicieli znajdujących się w pobliżu bloków mieszkalnych. Zdaniem skarżących wyznaczenie drogi wyłącznie na terenie ich nieruchomości było próbą naprawienia błędów popełnionych przez urzędników w trakcie wydawania pozwolenia na budowę bloków mieszalnych zbyt blisko ich działek, z pominięciem możliwości dojazdu. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w O., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 24 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła w całości zarzut B. i S. K., właścicieli działek o numerach ewidencyjnych 581 i 582, do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru zawartego między ulicami: A, ulicą oznaczoną w planie ogólnym symbolem [...], B i projektowaną ulicą C, złożony w dniu 11 lutego 2005r. W uzasadnieniu podjętej uchwały organ wyjaśnił, że poszerzenie drogi dojazdowej ( publicznej ) jest projektowane z myślą o właścicielach i użytkownikach działek o numerach 577, 578, 579, 580, 581, 582, 583, 584/1, 585/1, położonych po południowej stronie projektowanej drogi, w tym wnoszących zarzut. Organ wskazał, iż usunięcie drogi z planu oznaczałoby odebranie wymienionym nieruchomościom waloru działek budowlanych, gdyż podstawowym warunkiem przypisania działce funkcji zabudowy mieszkaniowej jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Właściciele wymienionych działek utraciliby w efekcie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę nowych obiektów na tych działkach, a także wykonywania remontów i przebudowy już istniejącej zabudowy, o ile wymagałyby one pozwolenia na budowę. Rada Miejska w O. wskazała ponadto, że teren po drugiej ( północnej ) stronie drogi jest zabudowany częściowo ogrodzonymi budynkami wielorodzinnymi, mającymi dostęp z ulicy B. Stwierdzono także, iż przedmiotowa działka może być przedmiotem oddzielnego postępowania w sprawie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i B. K. ponownie stwierdzili, iż nie zgadzają się na poszerzenie drogi dojazdowej wyłącznie kosztem ich działki, z pominięciem terenów, na których zrealizowane zostało budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Stwierdzili, iż budynki te zostały wybudowane w sposób nieprawidłowy, nie posiadają bowiem właściwego dostępu do drogi publicznej, brak jest między innymi dojazdu dla pojazdów straży pożarnej od strony zachodniej. W końcowej części skargi podniesiono, iż zgadzają się wydzielić z terenu swoich działek maksymalnie 3 metry na potrzeby poszerzanej drogi, pod warunkiem wydzielenia podobnego pasa ziemi, o szerokości 2 – 3 metrów, z nieruchomości na której posadowione zostały budynki wielorodzinne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wniosła o jej odrzucenie. Uzasadniając konieczność poszerzenia drogi, w sposób wskazany w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził ponownie, iż jej usunięcie z planu oznaczałoby odebranie działkom o numerach 577, 578, 579, 580, 581, 582, 583, 584/1 waloru działek budowlanych i uniemożliwiłoby realizację inwestycji wymagających pozwolenia na budowę w obrębie działek pozbawionych w ten sposób dostępu do drogi publicznej. Podniesiono, iż Burmistrz O. nie uwzględnił zarzutu uzasadniając swe stanowisko tym, iż teren budynków wielorodzinnych jest ogrodzony i zagospodarowany. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że poza działkami skarżących, które posiadają dojazd także od strony ulicy D, pozostałe działki mają dostęp tylko z projektowanej ulicy oznaczonej symbolem [...]. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005r., wydanego w przedmiotowej sprawie, odrzucona została skarga B. K. z uwagi na to, iż nie uzupełniła ona jej braku formalnego i nie podpisała skargi w zakreślonym przez sąd terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym kontrola ta jest, zgodnie z § 2 przywołanego artykułu, sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.. Stosownie do unormowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrolując zaskarżony akt sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało ocenić prawidłowość zastosowania przez Radę Miejską w O. przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ), gdyż w okresie podejmowania uchwały obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ), która weszła w życie od dnia 11 lipca 2003r. ( art. 89 ustawy ). Jednakże stosownie do treści art. 85 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie Rada Miejska w O. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęła w dniu [...] (nr [...]), co wynika ze sprawy rozpoznawanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym sygn. IISA/Łd 719/05, a projekt tego planu został ponownie wyłożony do wglądu w dniach od 4 do 28 lutego 2005r. Tak więc w przedmiotowej sprawie, na podstawie przywołanego art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ). Ustawa ta przewidywała szczegółową procedurę przygotowania i uchwalania planu, a nadto zawiera gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy. W art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określone zostały szczegółowo obowiązki wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, które muszą być zrealizowane po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia zasadności niniejszej skargi należy zwrócić uwagę na spoczywającym na burmistrzu obowiązku zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, jak również osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a i c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Projekt planu powinien być wyłożony na okres co najmniej 21 dni ( art. 18 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy ). Każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia planu ( art. 24 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ). Po upływie wskazanego okresu burmistrz rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu oraz ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych ( art. 18 ust. 8 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Tak ściśle określona procedura uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego służyć ma ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ustawodawca zagwarantował bowiem rzeczywistą, a nie pozorną, ochronę poprzez ściśle wymaganą w art. 18 ust. 2 pkt 1-14 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym procedurę oraz skutek jej niezachowania określony w art. 27 ust. 1 ustawy ( stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ). Ten wymóg nie będzie spełniony, jeżeli zainteresowane osoby zostaną pozbawione udziału w sesji rady gminy, na której rozpatrzono ich zarzuty. Brak odpowiedniego zawiadomienia stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy i skutkuje sam w sobie nieważnością uchwały ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002r., SA/Bk 472/2002, niepublikowany). W rozpatrywanej sprawie nie został dopełniony wymóg właściwego zawiadomienia właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. W aktach sprawy nie ma bowiem imiennie skierowanego do skarżących, jako właścicieli działek o nr 581 i 582, objętych procedurą planistyczną, zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, ani dowodu jego doręczenia, czego wymaga art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również dowodu imiennego zawiadomienia skarżących o terminie sesji, na której Rada Miejska miała rozpatrywać zarzuty, co stanowi naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. W aktach znajduje się jedynie kopia ogłoszenia w gazecie "7 dni O." z dnia 8 czerwca 2005r. oraz kserokopia pokwitowania przesyłki przez skarżących z dnia 10 czerwca 2005r., przy czym brak jest dowodu wskazującego na treść tej przesyłki. Wskazane braki stanowią o naruszeniu trybu postępowania, a zgodnie z treścią art. 27 ust 1 każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru zawartego pomiędzy ulicami: A, ulicą oznaczoną w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], B i projektowaną ulicą C, poprzez zarezerwowanie części działek małżonków K. na potrzeby planowanego poszerzenia drogi, oznacza, iż skarżący miał interes prawny w kwestionowaniu jego ustaleń, uprawniający do wniesienia zarzutu ( por. np.: wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r., II SA/Lu 404/98, niepublikowany, z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 695/98, ONSA 2000 Nr 1 poz. 16 ). Zarzut wniesiony przez małżonków K. przedstawiony został przez burmistrza O. radzie gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 24 ust. 3 wskazanej ustawy - o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażany był pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale organ winien zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie do projektu planu miejscowego ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 1999r., IV SA 1638/98 - LEX nr 48261, z dnia 2 lipca 2002 r., II SA/Lu 200/2001, nie publ., z dnia 14 grudnia 1998 r., IV SA 1046/98, LEX nr 43698, z dnia 17 października 1997 r., IV SA 687/97, nie publ. ). Osoby wnoszące zarzut powinny mieć bowiem przedstawione rzeczywiste, poddające się konkretnej weryfikacji dane, z których by wynikało, że dana postać projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezbędna i została wybrana jako najlepsza spośród innych możliwych. Rada gminy zobowiązana jest wykazać, iż proponowane rozwiązania planistyczne są obiektywną koniecznością, warunkującą zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania działki, gdyż w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Ustawodawca, nakładając na gminę obowiązek uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu do planu zagospodarowania przestrzennego, miał na celu nie tylko nie budzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale także próbę przekonania wnoszącego zarzuty o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2001 r., II SA/Łd 112/2001- nie publ., z dnia 24 czerwca 2002r., IV SA 2913/2001, nie publ., z dnia 8 maja 2002 r., IV SA 4645/2003, nie publ. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2004r., IV SA 4645/2003, nie publ.). Nie można natomiast uznać za spełniające wymogi art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienia uchwały, która - jak w niniejszej sprawie, jest lakoniczna, nie zawiera wszechstronnego wyjaśnienia i oceny okoliczności sprawy i nie odnosi się w pełni do podnoszonych w zarzucie kwestii. W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł zarzut, iż planowane poszerzenie drogi miałoby być zrealizowane tylko kosztem jego działki, z zachowaniem w nienaruszonym stanie nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie ulicy, będącej we władaniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Rada Miejska w O., odrzucając zarzut S. K., nie odniosła się do wskazanego argumentu, ograniczając się jedynie do uzasadnienia konieczności pozostawienia w planie drogi dojazdowej, której usunięcie spowodowałoby odebranie działkom o numerach 577, 578, 579, 580, 581, 582, 583, 584/1 i 585/1 waloru działek budowlanych, jako nie posiadających dostępu do drogi publicznej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż S. K. wnosząc zarzut do planu miejscowego nie kwestionował konieczności poszerzenia drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...], a jedynie zarzucał, jak wyżej zaznaczono, że inwestycja zgodnie z planem ma być realizowana wyłącznie kosztem działek znajdujących się po jednej stronie ulicy, z pominięciem nieruchomości usytuowanych po jej drugiej stronie. Organ nie odniósł się zatem do zarzutów skarżącego i nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości konieczności przyjętego rozwiązania planistycznego, czym naruszył art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie odniósł się do zarzutu nieproporcjonalnego obciążenia właścicieli nieruchomości znajdujących się po dwóch stronach drogi, które charakteryzowały się tymi samymi lub podobnymi właściwościami. W rozpatrywanej sprawie konieczne było zbadanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych. W uchwale tej mówi się jedynie o tym, że teren po drugiej stronie ( północnej ) jest zabudowany budynkami wielorodzinnymi, mającymi dostęp z ulicy B, częściowo ogrodzony. Nie wyjaśniono jednak, czy i na ile powyższa zabudowa i ogrodzenie uniemożliwiają poszerzenie drogi stosownie do sugestii zaproponowanej przez skarżącego. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł, jak w sentencji.