II SA/Łd 778/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. U. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz S. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Postanowieniem wydanym w dniu [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 64 a § 1, art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), orzekł o nałożeniu na S. U. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł "z powodu uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku, określonego w załączonym tytule wykonawczym z dnia 23 maja 2008 r." oraz obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. Jednocześnie organ nakazał S. U. wykonanie określonego w tytule wykonawczym obowiązku, w terminie do dnia 30 września 2008 r. Postanowienie nie posiadało uzasadnienia Na powyższe postanowienie S. U. wniósł zażalenie, wskazując iż obowiązki określone we wspomnianym tytule wykonawczym zostały przezeń w całości wykonane. W konkluzji wniósł o "anulowanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia". Postanowieniem z dnia [...]r. znak [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., działając na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 220 poz. 1600) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. W uzasadnieniu podniósł, że w następstwie przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2007 r. kontroli sanitarnej w Poradni Wielospecjalistycznej i Leczenia Osteoporozy "A" w Ł., przy ul.[...]., stwierdzono, iż w poradni występują zakurzone oraz popękane ściany i sufity we wszystkich pomieszczeniach, ubytki glazury ściennej w sali ćwiczeń i toalecie dla pacjentów, popękany materac na leżance w gabinecie nr 5, tapicerowane krzesła z poduszkami w poczekalni oraz brak środków do dezynfekcji dużych powierzchni i węzłów sanitarnych. Konsekwencją tej kontroli było wydanie w dniu [...] r. decyzji nr [....] znak: [...], obciążającej poradnię opłatą w kwocie 105,36 zł, za przeprowadzoną kontrolę oraz w dniu [...]r. decyzji znak: [...],nakazującej doprowadzenie do właściwego stanu sanitarno – technicznego ścian i sufitów pomieszczeń poradni, uzupełnienie ubytków glazury ściennej w sali ćwiczeń i w toalecie dla pacjentów, doprowadzenie do właściwego stanu technicznego materaca leżanki w gabinecie nr 5, usunięcie tapicerowanych krzeseł oraz poduszek z poczekalni dla pacjentów i wyposażenie placówki w środki do przeprowadzania dezynfekcji powierzchni. Od obydwu powyższych decyzji S. U. złożył odwołanie, po którego rozpatrzeniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wydał postanowienie znak [...] z dnia [...] r., w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań od ww. decyzji. W związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych, wynikających z decyzji [...] z dnia [....] r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, upomnieniem z dnia [....] r. znak [...] wezwał S. U. do natychmiastowego wykonania obowiązków, wynikających z ww. decyzji. Nie uwzględniono też wniosku S. U. o prolongatę ww. terminu, wydając w dniu 23 maja 2008 r. tytuł wykonawczy, oraz zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja zobowiązująca do usunięcia usterek w zakresie sanitarno – technicznym została wydana w dniu [...] r. i przez okres około 8 miesięcy, czyli do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, zalecenia zawarte w decyzji nie zostały wykonane, co w pełni uzasadnia wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wydane w jego toku postanowienie o nałożeniu grzywny. Na powyższe postanowienie S.U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie z uwagi na naruszenie prawa. Skarżący oświadczył, że nie uchylał się od nałożonych na niego obowiązków, o czym świadczy złożony przez niego wniosek o przedłużenie terminu do ich wykonania. W dacie wydawania drugiej decyzji przez Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w Ł., wykonane zostały zalecenia, opisane w punkcie 1 i 2 decyzji z dnia 2 sierpnia 2007 r. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, odpadła przesłanka do ukarania go grzywną, zaś zapłacenie tak dużej kwoty stanowi znaczne obciążenie finansowe dla kierowanej przez niego jednostki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż przeprowadzona ponownie u skarżącego w dniu 19 września 2008r. kontrola potwierdziła niewykonanie egzekwowanych obowiązków w zakresie nieuzupełnienia glazury ściennej w toalecie dla pacjentów. W nadesłanej do Sądu w dniu [...] r. informacji uzupełniającej w sprawie skarżący stwierdził ponadto, że dnia 7 października 2008 r. Państwowa Powiatowa Inspekcja Sanitarna przeprowadziła kolejną kontrolę sprawdzającą w poradni, w wyniku której nie stwierdzono żadnych uchybień. Skarżący załączył protokół z przeprowadzonej kontroli i ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, skarżący poparł skargę i oświadczył, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. zostało mu doręczone w dniu [...]r. Skarżący okazał na tę okoliczność kopertę ze stemplem pocztowym z ww. datą podnosząc, iż zawierała ona kontestowane postanowienie. Podniósł dodatkowo, iż przed złożeniem zażalenia wszystkie obowiązki, wynikające z tytułu wykonawczego zostały wykonane. Wskazał również, iż kafelki w poradni pękają sukcesywnie z uwagi na bliskie sąsiedztwo torowiska tramwajowego, sukcesywnie są też wymieniane. Skarżący oświadczył dodatkowo, że złożył do organu administracji wniosek o umorzenie przedmiotowej grzywny po dacie ostatniej kontroli. Do chwili obecnej jednak wniosek nie został rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, iż grzywna w celu przymuszenia, określona w art. 117 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Tym samym obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się (po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie) do zawartego w zażaleniu zarzutu wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym. Tymczasem Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. do kwestii wspomnianej ustosunkował się dopiero w odpowiedzi na skargę, opierając się dodatkowo na protokole kontroli, sporządzonym pod dacie zaskarżonego postanowienia. Tymczasem obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów, podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji, są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm, wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006r., sygn.akt II SA/Wa 1914/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 328551). Próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie w postępowaniu sądowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia, określonego w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonego orzeczenia przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tego aktu. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych. Niezależnie od tego podkreślić należy, iż ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia (jak w rozpoznawanej sprawie), oznacza natomiast całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygniecie organu egzekucyjnego w tej części, wymyka się spod kontroli Sądu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r., sygn.akt II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006/6/168, z dnia 20 lutego 2008r., sygn.akt II OSK 43/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 437519, z dnia 1 czerwca 2005r., sygn.akt OSK 1140/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 186665) Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w wysokości równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. Z uwagi natomiast na fakt, iż z załączonego protokołu kontroli sprawdzającej z dnia 7 października 2008r. wynika wykonanie obowiązku, określonego w egzekwowanym tytule wykonawczym, za bezprzedmiotowe uznano orzekanie, w trybie art. 152 p.p.s.a., w sprawie wykonywania uchylonego postanowienia do daty uprawomocnienia się wyroku. D.T.