II SA/Łd 780/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] r., [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] maja 2017r. w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr ewid. 86/1, położonej w N. 68, gm. Ł.. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 5 maja 2017r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo M. B., zawierające w swej treści prośbę o rozebranie dwóch obiektów budowlanych oraz informacje, dotyczące wybudowania przez J.W. sześciu obiektów budowlanych na płocie betonowym oraz dwóch szop na działce, położonej w N. 68. Pismem z dnia 8 maja 2017r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr ewid. 86/1, położonej w N. 68, gm. Ł., a następnie w dniu 22 maja 2017r. przeprowadził oględziny na ww. działce, stwierdzając, iż przed gankiem budynku mieszkalnego wykonano zadaszenie konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,0 m x 3,0 m i wysokości 2,80 m. Jak wskazano w protokole, daszek jest dwuspadowy, oparty na dwóch słupach. Do protokołu oględzin oświadczenie złożył J.W., wskazując, iż przedmiotowe zadaszenie przed gankiem wykonał około 8 maja 2017r. W dniu 23 maja 2017r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny na działce nr ewid. 86/1 położonej w N. 68, gm. Ł, stwierdzając, że zadaszenie przed budynkiem mieszkalnym zostało rozebrane. Pismem z dnia 5 czerwca 2017r. organ szczebla podstawowego udzielił M. B. informacji, dotyczących przeprowadzonej kontroli obiektów budowlanych na ww. nieruchomości. W tak ustalonym stanie faktyczno - prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji M. B. podniosła, że nie została powiadomiona o terminach kontroli oraz nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto odwołująca wskazała, iż J.W. rozebrał tylko wiatę nieobitą deskami czyli zadaszenie, natomiast pozostała dalsza część zabudowy, bezpośrednio przylegająca do budynku (buda, która częściowo znajduje się pod balkonem, a częściowo poza balkonem). Odwołująca wskazała również, że J. W. "nabudował kilka innych bud: 3 przy budynku gospodarczym, na płocie, 2 wolnostojące i ustęp", co do których organ nie przeprowadził żadnego postępowania.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zawarta w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego. Do tych elementów zalicza się brak podmiotu lub przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności, wywołujących podobny skutek, tj. brak możliwości załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Ponieważ umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania były roboty budowlane wykonane na działce nr ewid. 86/1, położonej w N. 68, gm. Ł., a badana decyzja dotyczyła jedynie robót budowlanych, polegających na wykonaniu zadaszenia o konstrukcji drewnianej. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.), organy nadzoru budowlanego są uprawnione, w przypadku stwierdzenia budowy lub wybudowania obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, do wydania, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika wprost z treści powyższego artykułu, dla możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, niezbędne jest w pierwszej kolejności stwierdzenie, przez organy nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany jest faktycznie budowany lub też został już zrealizowany bez stosownego pozwolenia. Okoliczność powyższa musi zostać stwierdzona przez organ I instancji z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 136 K.p.a., organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, rozstrzyga sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w momencie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. Na organie odwoławczym spoczywa bowiem obowiązek dokonania oceny, czy w stanie faktycznym, istniejącym w momencie wydania decyzji organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Tym samym kontrola instancyjna w toku postępowania administracyjnego zostaje sprowadzona do oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w momencie wydania kwestionowanej decyzji, zostało podjęte prawidłowe rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzone w dniu 22 maja 2017r. czynności kontrolne na spornej nieruchomości wykazały, że przed gankiem budynku mieszkalnego wykonano zadaszenie konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,0 m x 3,0 m i wysokości 2,80 m. Jednakże ponowne oględziny nieruchomości, przeprowadzone w dniu 23 maja 2017r. ujawniły, że przedmiotowe zadaszenie zostało rozebrane. Fakt rozebrania zadaszenia spowodował zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, określonej w art. 105 § 1 k.p.a., a zatem organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w stosunku do pozostałych obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr ewid. 86/1, położonej w N. 68, gm. Ł., które to zostały wskazane przez M. B. zarówno w piśmie z dnia 5 maja 2017r. jak i w odwołaniu od badanej decyzji, winien prowadzić odrębne postępowania, zakończone rozstrzygnięciem, od którego zgodnie z pouczeniem będzie przysługiwało prawo złożenia odwołania. Odnosząc się natomiast do zarzutu, dotyczącego niezawiadomienia odwołującej o terminie kontroli organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 8 maja 2017r.,wyznaczające na dzień 22 maja 2017r. kontrolę na działce nr ewid. 86/1, położonej w N. 68, gm. Ł., które to pismo zostało odebrane przez M. B. w dniu 9 maja 2017r. Natomiast fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchybił treści art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zagwarantowania stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie wpłynął, zdaniem organu odwoławczego, na podjęte rozstrzygnięcie. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. B., zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie czy przedmiotowa zabudowa została w całości usunięta; - 79 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zagwarantowania stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi M. B. podniosła, że w dniu 22 maja 2017r. czekała na przybycie pracownika PINB w Ł. Nie spotkała się z nim, pomimo iż była obecna w domu. Pracownik, nie zadzwonił dzwonkiem, nie wszedł do domu i nie rozmawiał ze skarżącą. Dlatego też M. B. czekała w dniu 23 maja 2017r. od godziny 9.50 do godziny 12.00 przed budynkiem, od podwórza, ale również nikt do niej nie przyszedł. Nie ma żadnego dowodu na obecność inspektora nadzoru budowlanego w miejscowości N. 68, gm. Ł., w tych dniach. Skarżąca podkreśliła, że jest po rozwodzie z J. W., z którym jest w ostrym konflikcie. J. W. zajmuje pokój od frontu, natomiast ona zajmuje pomieszczenie w szczycie, od wschodu. Skarżąca rzadko przebywa od frontu budynku, z uwagi na agresywne zachowanie byłego męża. Czekała więc przy wejściu od podwórza. Inspektor nadzoru powinien był zatem sprawdzić, czy M. B. jest w domu i porozmawiać z nią. Dowiedziałby się wówczas, iż dobudówka nadal nie została rozebrana oraz obejrzałby jak dom wygląda w środku. Skarżąca dodała, że J. W. rozebrał tylko jedną "budę" tzn. wiatę nieobitą deskami, pokrytą 3 kawałkami eternitu. Druga przybudówka, o podobnych rozmiarach, bezpośrednio przylegająca do budynku, która częściowo znajduje się pod balkonem (1,6 m), a częściowo poza balkonem, nadal istnieje. Zbudowana jest ze śmieci przywiezionych z wysypiska, każde okno jest inne, bez futryn, pozabijane na gwoździe, jedno krótsze, drugie dłuższe. Sufitem częściowo jest balkon, a resztę stanowią 2 deski i płyta pilśniowa. W pomieszczeniu stoi stara komoda, na niej szafka i 2 druty w pionie, które podtrzymują sufit, aby się nie zarwał na tej długości. Wystarczy wyjąć druty, aby cały sufit runął. "Buda" powstała ze starych materiałów, jest niestabilna i łatwopalna. Dach zbudowany jest z eternitu, którym nie wolno kryć budynków. Pomiędzy falami eternitu gryzonie wchodzą na I piętro, gdyż drzwi balkonowe są nieszczelne. To samo jest na dole, gdyż stare drzewo myszy łatwo przegryzają i wchodzą do domu. Dalej skarżąca wskazała, że, w jej ocenie, wykonana przybudówka i sposób użytkowania budynku przez J. W. (w szczególności poprzez brak ogrzewania i prawidłowej wentylacji) wpływa niekorzystnie na stan techniczny budynku i jej zdrowie. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie J. W. do rozebrania drugiej dobudówki, gdyż stanowi ona zagrożenie dla jej zdrowia i życia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej uczyniono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o "umorzeniu w całości postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu 8 maja 2017r. w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr ewidencyjny 86/1, położonej w N. 68, gmina Ł.". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej - podzielanym zresztą w pełni przez tutejszy Sąd - podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 - Lex nr 1989283 i z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 - Lex nr 2032841). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy obowiązującego prawa, ponieważ wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś konkluzja o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania wydaje się co najmniej przedwczesna. W pierwszej kolejności podnieść bowiem należy, że skarżąca wnosiła o rozbiórkę nie tylko zadaszenia nad gankiem przed budynkiem, ale również innych obiektów (określanych przezeń mianem "bud"), wykonanych, w jej ocenie, samowolnie przez J. W.. Tymczasem organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin nieruchomości li tylko w zakresie ww. zadaszenia i do tego ograniczył badanie sprawy, chociaż zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w samej decyzji wskazał, że postępowanie dotyczy "robót budowlanych wykonanych na działce nr 86/1 (...)". Dodatkowo, w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji wskazano, że umorzenie postępowania w całości dotyczy "robót budowlanych" wykonanych na ww. działce. To zaś oznacza, że decyzją zostały objęte wszystkie obiekty, których rozebrania domagała się skarżąca, natomiast z uzasadnienia wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania wiązało się z rozbiórką zadaszenia, wykonanego przed wejściem do budynku. W świetle powyższego, zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jej rozstrzygnięcie nie koresponduje z uzasadnieniem. Powyższe rozbieżności zostały, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dostrzeżone przez organ odwoławczy. Z nieznanych wszakże powodów, tenże organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przyznając jednocześnie, iż kontrolowana decyzja dotyczy wyłącznie zadaszenia (co do którego postępowanie stało się bezprzedmiotowe), zaś organ I instancji winien prowadzić postępowania co do pozostałych obiektów. Jednakże, co umknęło uwadze organu odwoławczego, umorzeniem objęto całość robót budowalnych, wykonanych na wskazanej wyżej działce, co wyklucza możliwość dalszego procedowania w przedmiocie tychże robót w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, bez uprzedniego wzruszenia decyzji o umorzeniu postępowania. Trafne są również zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, skarżąca nie została zawiadomiona o oględzinach, przeprowadzonych przez organ w dniu 23 maja 2017r. Jak wynika z akt sprawy, doręczono jej jedynie zawiadomienie o oględzinach, wyznaczonych na dzień 22 maja 2017r. Nawet zatem zakładając, że przyczyna niewzięcia przez skarżąca udziału w tejże czynności w dniu 22 maja 2017r., była niezależna od organu, oględziny wskazujące na "bezprzedmiotowość" postępowania, dokonane bez jej udziału, dotknięte były wadą wskazującą na naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. W tym kontekście również, brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów, uznać należy za uchybienie, które mogło mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ uniemożliwiało skarżącej odniesienie się do ustaleń, poczynionych podczas oględzin, ograniczających się wyłącznie do rozebranego zadaszenia. W świetle powyższego, stanowisko organów obu instancji o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania "w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr 86/1, położonej w N. 68, gmina Ł." na obecnym jego etapie uznać należy za wadliwe. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie, organy uwzględnią sformułowane powyżej poglądy prawne a w zależności od poczynionych ustaleń, podejmą stosowne rozstrzygnięcia. A.B.