II SA/Łd 781/06

Dnia 21 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...], Nr [...]. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Burmistrza K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, 36 pkt 1 lit. "b", 38, 104, 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 i 108 § 1 kpa przyznał K. P. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 25,50 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2006 r. do 31 lipca 2006 r. Od powyższej decyzji odwołał się K. P. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 3 ust. 1, 8 ust. 2, 38 i 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy podniósł, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy zasiłek okresowy jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Mając na względzie fakt, że K. P. jest bezrobotny i nie posiada żadnego dochodu, a jedynym jego źródłem utrzymania jest pensja żony w wysokości 530 zł, Kierownik MOPS biorąc pod uwagę brzmienie art. 147 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz kryterium dochodowe rodziny wnioskodawcy wynoszące 632 zł, nie mógł przyznać zasiłku okresowego w wyższej kwocie, aniżeli 25,50 zł miesięcznie. Wskazana kwota w roku 2006 stanowi bowiem 25 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny odwołującego a jej dochodem. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż MOPS w K. na wypłatę zasiłków okresowych otrzymał kwotę 39.252 zł, co miesięcznie stanowi 3.271 zł. Środki przewidziane na wypłatę tych świadczeń w roku 2006 są więc niewystarczające i pozwalają na przyznanie ich w ograniczonej wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , K. P. zarzucił organowi I jak i II instancji naruszenie art. 67 i 69 Konstytucji RP. Wyjaśnił, iż jest osobą z lekkim stopniem niepełnosprawności, ma 59 lat, jest bezrobotny i nie osiąga żadnych dochodów. Pomoc finansowa przyznana przez MOPS jest niewystarczająca na pokrycie wszystkich wydatków skarżącego. Świadczeniobiorca podniósł, iż w kwietniu 2006 r. nie otrzymał z MOPS żadnej pomocy, w maju i czerwcu organ I instancji przyznał mu po 25,50 zł miesięcznie, w lipcu 90 zł, zaś w sierpniu 90 zł i 25,50 zł. Realna kwota jaka, według K. P., wystarczyłaby mu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych oraz wykup leków wynosi 300 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niepodpisanie skargi przez K. P., bądź jeśli brak zostanie uzupełniony o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego i formalnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji uznać należało, że kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl przywołanego wyżej przepisu skutkować winno uchyleniem decyzji. Kwestionowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mocą którego przyznano K. P. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 25,50 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2006 r. do 31 lipca 2006 r. Wymieniona decyzja zapadła w wyniku postępowania zainicjowanego wnioskiem K. P. , który w dniu [...] zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z prośbą o udzielenie pomocy finansowej "na zakup podstawowych artykułów żywnościowych oraz wykupienie leków przy występujących dolegliwościach zdrowotnych". Wyjaśnił przy tym, iż jest bezrobotny, niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym i nie osiąga żadnych dochodów. W ocenie sądu cytowane pismo skarżącego nasuwa zasadnicze wątpliwości co do treści żądania, a w szczególności o jaki rodzaj świadczenia ubiegał się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w razie wątpliwości co do treści wniesionego pisma, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Jeśli charakter i treść pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. O treści wniosku decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 kpa, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4339/03, LEX nr 164511; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 315/00, LEX nr 76101). Analiza akt administracyjnych wskazuje na naruszenie w toku postępowania przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, świetle których organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyjaśniające, zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, dysponując wnioskiem strony, w którym domaga się ona pomocy finansowej na zakup żywności i leków, organ przeprowadził jedynie wywiad środowiskowy, ustalając stan rodzinny i sytuację materialną petenta i to, że do dnia 30 marca 2006 r. wnioskodawca posiadał lekki stopień niepełnosprawności, zaś w miesiącu lutym wydano mu komplet dokumentów w celu ubiegania się o kolejne orzeczenie o niepełnosprawności. W wywiadzie zaznaczono również dotychczas otrzymywane świadczenia – zasiłki celowe, w miesiącach luty – kwiecień 2006 r. po 180 zł. W oparciu o takież ustalenia organ pomocowy, decyzją z dnia [...] przyznał K. P. zasiłek okresowy w kwocie 25,50 zł miesięcznie na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 lipca 2006 r. z powodu bezrobocia. Zauważyć przy tym należy, że organ przyznał wnioskodawcy świadczenie w postaci zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia, pomijając przy tym fakt, że skarżący zwracał się również z prośbą o wsparcie finansowe na zakup leków z uwagi na problemy zdrowotne. Ani organ I instancji w maksymalnie lakonicznym uzasadnieniu decyzji, ani też organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie ustosunkowały się do wniosku K. P. w tym zakresie. Nie rozważyły zwłaszcza możliwości przyznania innych form pomocy bądź też innych świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, jak chociażby zasiłku celowego na zakup leków, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że o powyższej okoliczności ( konieczność zakupu leków) jest mowa nie tylko we wniosku, który zainicjował przedmiotowe postępowanie, ale także w wywiadzie środowiskowym, jak również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Kwestia ta została podniesiona także w trakcie rozprawy przed sądem w dniu 21 listopada 2006 r., gdzie K. P. oświadczył, iż w miesiącu czerwcu i lipcu 2006 r. oprócz zasiłku okresowego nie otrzymał żadnego innego świadczenia, pomimo tego, że we wniosku domagał się przyznania pomocy między innymi na zakup leków. Kwestionowane przez skarżącego świadczenie pomocowe, co nie budzi wątpliwości, przyznane zostało skarżącemu w trybie art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej na okres od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 31 lipca 2006 r. W myśl tego przepisu, okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, z jakiego powodu zasiłek okresowy przyznano K. P. zaledwie na okres dwóch miesięcy a zwłaszcza, jakie okoliczności sprawy przesądziły o takim rozstrzygnięciu. Tym bardziej nie wynika to z jednozadaniowego uzasadnienia decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Powyższe w sposób oczywisty narusza normę art. 107 § 3 kpa. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o wysokość przyznanego świadczenia. Podstawę przyznania zasiłku okresowego w kwocie 25,50 zł miesięcznie, stanowił przepis art. 147 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Podana kwota stanowi 25 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny, które w tym wypadku wynosiło 632 zł, a dochodem rodziny skarżącego, ograniczającym się do pensji żony K. P. w wysokości 530 zł. Przywołany art. 147 ust. 3 wskazanej ustawy określa minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2006 i 2007 roku. Innymi słowy, reguluje on dolną granicę tego świadczenia, poniżej której "nie może zejść" organ przyznający zasiłek okresowy, co nie wyklucza oczywiście możliwości przyznania świadczenia w kwocie wyższej, aniżeli minimalna. Dlatego też wydaje się, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było wyjaśnienie przesłanek, jakimi Kierownik MOPS kierował się przyznając zasiłek okresowy tylko w minimalnej wysokości. Organ I instancji, co jest poza sporem, pozostał w tej kwestii zupełnie bierny. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż środki na wypłatę przedmiotowych świadczeń są niewystarczające, albowiem Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. na wypłatę zasiłków okresowych otrzymał kwotę 39.252 zł, co stanowi miesięcznie 3.271 zł. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie, są jednak według Sądu gołosłowne i nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Organ drugiej instancji obciążał obowiązek sprawdzenia, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącemu zasiłek okresowy w innej wysokości, aniżeli minimalna. Możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny być zatem właściwie udokumentowane w aktach sprawy. Organ prowadzący postępowanie, co zostało już wcześniej zaakcentowane, ma bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący, ażeby przyznać mu świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o jego przyznaniu w minimalnej wysokości. Oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , trzeba również w tym miejscu odnieść się do kwestii art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, powołanego zarówno w podstawie prawnej jak i w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Otóż, wspomniany przepis stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (to znaczy kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, czy też kryterium dochodowe na osobę w rodzinie), uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Przytoczenie przez organ odwoławczy art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie świadczy o podwyższeniu przez radę gminy w drodze uchwały wskazanych w tym przepisie kwot, jest w ocenie składu orzekającego błędne. Co więcej, powołanie tej normy prawnej jest niezrozumiałe, zwłaszcza w kontekście art. 147 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, który stanowił podstawę przyznania świadczenia pomocowego w kwocie minimalnej. Dodatkowo godzi się zauważyć, że w aktach sprawy nie ma odwołania K. P. od decyzji organu I instancji, co uniemożliwia Sądowi ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem art. 107 § 3 kpa. Sąd nie mógł również skontrolować, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. właściwie ustosunkowało się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Analizując zgromadzoną dokumentację, skład orzekający dostrzegł również, że brak w niej dowodu doręczenia rozstrzygnięcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Umieszczony pod uzasadnieniem decyzji nieczytelny podpis z datą 6 czerwca 2006 r., nie pozwala Sądowi jednoznacznie ocenić, czy decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu a także czy odwołanie od niej wpłynęło w terminie. Reasumując, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało w sposób wadliwy, naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej. W rezultacie doszło również do naruszenia przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organy zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, eliminując wskazane uchybienia, tak by w rezultacie orzec o żądaniu strony i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa materialnego i procesowego. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej winien przy tym pamiętać, że w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej zobligowany jest kierować się przede wszystkim dobrem osoby potrzebującej pomocy społecznej i celami zapisanymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wszystkie przytoczone wyżej okoliczności obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] , jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...] . Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).