II SA/Łd 782/11

Dnia 13 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat D. S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji Prezydenta Miasta B. znak: [...] z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego w wysokości 141,05 zł w lutym 2011 r., 20 zł w marcu 2011 r., 20 zł w kwietniu 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 25 lutego 2011 r. M.W. wystąpił o zasiłek okresowy w lutym, marcu i kwietniu 2011r. Organ pierwszej instancji – w oparciu o art. 3 ust. 4, art. 7 ust. 1, 4, 5, 6, 13, art. 8 ust. 1, ust. 3, art. 38 ust. 1, 2, ,3 , 4, 5, art. 106 ust. 1,3,4, art. 109, art. 147 ust. 7, 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362) - przyznał M. W. zasiłek okresowy w wysokości 141,05 zł w lutym 2011 r., 20 zł w marcu 2011 r., 20 zł w kwietniu 2011 r. Z uwagi na fakt, iż od lutego 2011 r. wstrzymano wnioskodawcy zasiłek mieszkaniowy, ten dochód został potraktowany jako źródło utracone i przy rozpatrywaniu wniosku w lutym uwzględnił dochody rodziny z lutego 2011 r. Z wywiadu wynika, że w lutym skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z K. S. Skarżący jest osobą chorą, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. W dniu 22 lutego 2011 r. utracił status osoby bezrobotnej. Z oświadczenia złożonego przez K. S. w dniu 14 marca 2011 r. wynika, że w lutym nie uzyskał on żadnych dochodów. Dochodem rodziny wnioskodawcy był zasiłek dla bezrobotnych wypłacony w dniu 9 lutego 2011 r. za okres od 1 stycznia 2011 r. do 6 stycznia 2011 r. w kwocie 137,80 zł. Decyzją z dnia [...] r. przyznano mu zasiłek stały w lutym 2011 r. w wysokości 282,10 zł, na okres od marca 2011 r. do stycznia 2012 r. w wysokości 444 zł miesięcznie oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od 22 lutego 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. Po uwzględnieniu w dochodzie zasiłku stałego w wysokości 282,10 zł łączny dochód rodziny w lutym 2011 r. wyniósł 419,90 zł. Kryterium dochodowe dla rodziny wynosi 702 zł. Organ I instancji wyjaśnił, iż brak wystarczających środków finansowych na realizację zadań własnych w 2011 r. powoduje, że nie jest możliwe przyznanie zasiłku okresowego w kwocie wyższej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Od marca 2011 r. M.W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jako dochód należy uwzględnić zasiłek stały w wysokości 444 zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Z uwagi na fakt, że zasiłki okresowe przyznawane są jedynie w ramach dotacji celowej z budżetu państwa, która zgodnie z cytowanym przepisami pokrywa 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem osoby, przyznano zasiłek okresowy w wysokości 20 zł miesięcznie w marcu i kwietniu 2011 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że przyznana pomoc jest nieadekwatna do jego potrzeb. Skarżący podniósł także, że inne osoby otrzymują wyższą pomoc, mimo że są zdrowe i w lepszej sytuacji. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium stwierdziło, że M.W. spełnia kryterium ustawowe do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W lutym 2011 r. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z K. S., a od marca 2011 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą chorą, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Kolegium dostrzegło, iż kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Stosownie do powołanych wyżej unormowań, kryterium dochodowe dla 2 - osobowej rodziny wynosi 702 zł (2 osoby x 351 zł), zaś w przypadku osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Miesięczny dochód rodziny (skarżący i K. S.) w lutym 2011 r. stanowiła kwota 419,90 zł, tj. zasiłek dla bezrobotnych 137,80 zł i zasiłek stały w kwocie 282,10 zł M.W.. Z kolei w marcu 2011 r. zaś dochód skarżącego stanowił jedynie zasiłek stały w kwocie 444 zł. Ustalając wysokość zasiłku okresowego w lutym 2011 r. organ wziął pod uwagę różnicę pomiędzy kryterium dochodowym dla 2 - osobowej rodziny w kwocie 702 zł, a dochodem rodziny skarżącego w wysokości 419,90 zł, która wyniosła 282,10 zł i przyznał zasiłek w minimalnej, gwarantowanej ustawą wysokości na poziomie 50% tej różnicy, tj. w wysokości 141,05 zł. Natomiast ustalając wysokość zasiłku okresowego w marcu i kwietniu 2011 r. należało wziąć pod uwagę różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej w kwocie 477 zł, a dochodem skarżącego w wysokości 444 zł (zasiłek stały). Różnica ta stanowi kwotę 33 zł, w tym przypadku zaś minimalna kwota zasiłku to kwota 20 zł. Kolegium dostrzegło nadto, że skarżący w zasadzie systematycznie korzysta ze środków pomocy społecznej. W samym tylko marcu 2011 r. oprócz pomocy przyznanej niniejszą decyzją skarżący otrzymał jeszcze: zasiłki celowe na zakup żywności po 100 zł w lutym i marcu 2011 r., zasiłek stały w wysokości 282,10 zł w lutym i w wysokości 444 zł miesięcznie na okres od marca 2011 r. do stycznia 2012 r. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłek celowy na pokrycie kosztów zużycia gazu w wysokości 45,02 zł, zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu leków i pokrycie kosztów badania w łącznej wysokości 93,02 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M.W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy, zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Stosownie do art. 38 ust. 5 okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżący spełnia określone w tym przepisie kryteria do otrzymania tej formy pomocy. Fakt ten został ustalony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest negowany przez stronę. Kwestią sporną jest natomiast wysokość świadczenia w formie zasiłku okresowego przyznanego skarżącemu zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że rozstrzygając w sprawie pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego - organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (m.in. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania). Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami cytowanej ustawy, to znaczy dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II SA/Po 118/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekanie w sprawie zasiłku okresowego w ramach uznania administracyjnego powoduje więc, że nawet sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Wybór sposobu załatwienia wniosku strony zależy bowiem wyłącznie od woli organu administracji nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, na którym jednak ciąży obowiązek rozważenia obu wskazanych w art. 7 K.p.a. interesów - słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981r., SA 820/81 – ONSA 1981, z. 1, poz. 57, Lex 9626, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007r., I OSK 1464/06 – Lex nr 299415, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006r., I OSK 777/05 – Lex nr 194414). Uznanie administracyjne w tym wypadku obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu natomiast powyższą ocenę dokonywaną w ramach uznania administracyjnego organy skwitowały lakonicznym stwierdzeniem: "z uwagi na brak środków finansowych zasiłki okresowe przyznawane są jedynie w ramach dotacji celowej z budżetu państwa, który pokrywa 50 % różnicy miedzy kryterium dochodowym rodziny czy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a uzyskanym dochodem." Przytoczone stwierdzenie organu nie ma natomiast oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie, w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który wskazywałby na możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w zakresie zasiłków okresowych (bowiem akta zawierają wyjaśnienia organu I instancji w zakresie programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz zasiłków celowych). Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Niemniej jednak powyższe nie zwalnia organu od zbadania stanu faktycznego sprawy, na który – z uwagi na charakter sprawy - składa się także wykazanie rzeczywistych możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Powyższego winno dokonać się w zgodzie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć tu należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. W końcu, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien wydać decyzję, stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej motywów, eliminując wymienione uchybienia. Uznając zatem, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją, decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. m.ch.