II SA/Łd 787/17

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – W. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...], nr [...], orzekającą o odmowie przyznania W. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad P. B. za okres od 10 października 2013r. do 14 kwietnia 2016r. Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji W. B. zarzucił nieprawidłową interpretację oraz wykładnię art. 17 § 1 w związku z art. 24 § 2a u.ś.r. oraz niezastosowanie wykładni celowościowej art. 17 § 1 u.ś.r., która to ma pierwszeństwo w przedmiotowym stanie faktycznym. Zarzucono również naruszenie art. 69 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w jej egzystencji. Następnie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że W. B., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. otrzymał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznane na P. B., w kwocie 1300,00 zł miesięcznie, na okres od 15 kwietnia 2016r. do 29 września 2020r. W dniu [...]. organ l instancji decyzją [...] z urzędu zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego poprzez podniesienie kwoty świadczenia przyznanej na P. B. do 1406,00 zł miesięcznie, w okresie od 1 stycznia 2017r. do 31 grudnia 2017r. W dniu 16 marca 2017r. pełnomocnik W. B. złożył w organie organ l instancji wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 13 października 2013r. do 14 kwietnia 2016r. Do wniosku załączył: zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia 6 maja 2016r.; 2 orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 12 lutego 2013r. i z dnia 30 marca 2016r.; pełnomocnictwo. Organ II instancji wskazał, że ustawodawca w art. 24 ust. 2a u.ś.r. przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem, że wnioskodawca złoży wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło dalej, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności P. B. zostało wydane w dniu [...] zaś strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po otrzymaniu drugiego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] (był to pierwszy wniosek strony). Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że wniosek z dnia 13 marca 2017r. dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 13 października 2013r. do 14 kwietnia 2016r. zatem złożony został po upływie trzymiesięcznego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę. Mając na uwadze treść art. 24 ust. 2a u.ś.r. organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego W. B.za okres od 13 października 2013r. do 14 kwietnia 2016r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że zawarte w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Świadczenia rodzinne nie są przyznawane, z urzędu a na wniosek strony. W powyższej sprawie, gdy strona złożyła wniosek "na bieżące" świadczenie pielęgnacyjne to je dostała, natomiast nie było możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew normom prawnym wynikającym z art. 24 ust 2 i 2a u.ś.r. za okres wcześniejszy wskazany we wniosku z dnia 13 marca 2017r. Skoro strona nie składała wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] to organ l instancji nie mógł go przyznać, tym samym nie można twierdzić, że świadczenie to jest zaległe. Kolegium, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie, z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego oraz art. 24 ust. 4 u.ś.r. zgodnie, z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W ocenie Kolegium, organ l instancji prawidłowo ustalił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla W. B. nie przysługuje za okres od 13 października 2013r. do 14 kwietnia 2016r., gdyż wniosek został złożony po terminie. Wskazano, że decyzje w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń pielęgnacyjnych nie mają charakteru uznaniowego, a organy orzekające przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, zatem ani organ l instancji, ani Kolegium nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym przepisom. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył W. B., zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia dowodów i argumentów strony odwołującej się i w konsekwencji oparcie się wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez organ l instancji, a także wydanie decyzji bez rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w dniu [...] przez Wójta Gminy O., podczas gdy istniały przesłanki do jej uchylenia i wydania decyzji pozytywnej w zakresie przyznania świadczenia; 3. art. 17 § 1 w związku z art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni skutkującej decyzją odmowną w przedmiocie przyznania świadczenia w sytuacji, kiedy z jednej strony ww. decyzja stoi w sprzeczności z istotą świadczenia jako takiego, a z drugiej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie na spełnienie wszelkich przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia. W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów podniesionych w jej uzasadnianiu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, obligując do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną z pominięciem regulacji ustawowej, określonej w art. 24 ust. 2a u.ś.r. a powołaniem się li tylko na nieznajomość prawa beneficjenta świadczenia oraz ducha ustawy, interpretowanego na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, wydanych w sprawach, będących dla strony analogią. W ocenie Sądu, prezentowane przez skarżącego stanowisko jest błędne. Przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz większość wyroków sądów administracyjnych pochodzi z okresu sprzed wprowadzenia do systemu prawnego art. 24 ust.2a ustawy. Przepis ten został zaś dodany do obowiązującej regulacji ustawą z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456), właśnie w wykonaniu wytycznych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r., sygn. akt P 28/07. (por. uzasadnienie do projektu ustawy nr druku 473 Sejmu RP VI Kadencji). Dodatkowo wszystkie przywołane przez skarżącego orzeczenia dotyczyły zasadniczo odmiennych stanów faktycznych, w których odległość czasowa pomiędzy datą złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawnością a datą wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczeń zależnych od niepełnosprawności wnikała z niewydolności (bądź błędnych rozstrzygnięć) organów administracji. W rozpoznawanej sprawie natomiast syn skarżącego P. B. legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...], które wydane zostało na czas oznaczony do dnia 28 lutego 2016r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa a niepełnosprawny wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W okresie, na który orzeczenie wspomniane zostało wydane skarżący nie ubiegał się o świadczenie pielęgnacyjne. Jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] w okresie od dnia 8 kwietnia 2013r. do dnia 14 kwietnia 2016r. skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku w okresie od dnia 8 lipca do dnia 9 października 2013r. W dniu 30 marca 2016r. Powiatowy Zespół A, na wniosek A. B. z dnia 23 lutego 2016r., ponownie orzekł o zaliczeniu P. B. do osób niepełnosprawnych. Również w tym przypadku orzeczenie ma charakter czasowy – wydane zostało do dnia 29 września 2020r. i zawiera wskazania co do konieczności długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oba wskazane orzeczenia nie były przedmiotem odwołań do organów wyższego stopnia, uostateczniły się przeto z upływem terminu do ich zaskarżenia. W dniu 15 kwietnia 2016r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, legitymując się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 30 marca 2016r. Decyzją z dnia [...] W. B. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne, poczynając do dnia 15 kwietnia 2016r. do dnia 29 września 2020r. (okoliczności niesporne, wynikające z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem dokumentacja w tym zakresie nie została załączona do akt sprawy). W dniu 11 stycznia 2017r. skarżący wystąpił z wnioskiem, pierwotnie nazywanym "wezwaniem do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego", ostatecznie zaś sprecyzowanym jako żądanie wypłaty zaległego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 13 października 2013r. do 14 kwietnia 2016r. Co do zasady zatem zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie jest możliwe orzekanie wsteczne o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności z 12 lutego 2013r., które dodatkowo w dacie składania wniosku przez W. B. wygasło. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko dominujące w orzecznictwie, że termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter materialnoprawny, jego upływ skutkuje zaś wygaśnięciem uprawnienia. (por. np. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach oraz we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Wr 238/17, w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Wr 238/17, w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 490/13, w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Sz 1889/12, w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1198/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mógł być zatem skuteczny wniosek skarżącego, złożony w dniu 11 stycznia 2017r. o "wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego" w oparciu u zaświadczenie o niepełnosprawności z dnia 12 lutego 2013r. Umknęło jednakże uwadze organów obu instancji, że zaświadczenie o niepełnosprawności z dnia 30 marca 2017r., wydane zostało na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego P. B. z dnia 23 lutego 2016r. Decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...], przyznająca świadczenie pielęgnacyjne jako datę początkową przyznania świadczenia wskazuje dzień 15 kwietnia 2016r., nie rozstrzygając o okresie pomiędzy datą złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności (23 lutego 2016r.) a dniem wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne (15 kwietnia 2016r.). Nie budzi natomiast wątpliwości, że w odniesieniu do tego okresu termin z art. 24 ust. 2a ustawy jest zachowany. Oczywistym jest również, że wobec przyznania skarżącemu uprawnieninia do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie złożonego w dniu 15 kwietnia 2016r. wniosku, nie ma też wątpliwości co do spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne, podejmując należycie umotywowane rozstrzygnięcie. M.K.