II SA/Łd 788/09

Dnia 9 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. K. "B" pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku biurowo – handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem – na nieruchomości w Ł. przy al. A 121, działka Nr ewid. 64/4, 64/5 i 30/28, obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wskazując na naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak zawiadomienia strony odwołującej się, która jest właścicielem nieruchomości położonej przy al. A 121 – działka Nr ewid. 64/6, bezpośrednio sąsiadującej od strony wschodniej i południowej z działką inwestora. Strona odwołująca się nie została powiadomiona o toczącym się przed organem postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie odwołującego, prawo do udziału w tym postępowaniu wynikało także z faktu, iż spółka brała udział na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pełnomocnik wskazał także na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 oraz art. 9 poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, art. 10 w związku z art. 61 § 4 poprzez pozbawienie spółki czynnego udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, art. 81 poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przez spółkę co do okoliczności faktycznych i dowodów w sprawie prowadzonej przez organ I instancji. W sprawie doszło także do naruszenia art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w decyzji I instancji i art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez brak prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie instalacji gazowej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach organ wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast art. 3 pkt 20 tej ustawy określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu, za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej, należy określenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. Granice tych praw i obowiązków określają przepisy Prawa budowlanego oraz innych aktów związanych z Prawem budowlanym lub wydanych na jego podstawie. Z załączonych do akt dokumentów, zdaniem organu odwoławczego wynika, że na nieruchomości stanowiącej własność strony odwołującej się, graniczącej z projektowaną inwestycją nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem, strona odwołująca się, nie znajduje się w kręgu osób wymienionych w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle tych ustaleń organ I instancji zasadnie nie uznał strony odwołującej się za stronę postępowania. Nie zostały tym samym naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego określone przepisami art. 7, 8, 9, 10 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieruchomość stanowiąca własność strony odwołującej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. W świetle tych ustaleń, organ I instancji błędnie doręczył stronie odwołującej się decyzję I instancji. W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 2, art. 6 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca, posiada przymiot strony w postępowaniu, gdyż jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, powstająca zabudowa, wpływa na zabudowę na nieruchomości strony skarżącej. W sprawie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż organ umorzył postępowanie w sytuacji gdy strona miała przymiot strony w postępowaniu. Organ naruszył również art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa udziału w postępowaniu oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez odmówienie stronie prawa udziału w postępowaniu. W motywach skargi strona wywodziła, że art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustaw, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek. Zawsze gdy w sprawie dochodzi do sytuacji, gdy inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, organy powinny umożliwić właścicielom tych nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nawet gdy oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach tej nieruchomości, to właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, w szczególności z ustalaniem i warunkami projektu budowlanego, a prawo to mogą realizować tylko jako strona. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 5 października 2009 roku strona skarżąca wskazała, że planowana inwestycja rzutuje na zakres jej praw implikowanych treścią art. 140 Kodeksu cywilnego, co przemawia za przyznaniem stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja uniemożliwiła najemcy nieruchomości eksponowanie nośnika reklamowego (najemca wystąpił do strony skarżącej z roszczeniem obniżenia czynszu najmu). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o umorzeniu postępowania, nie zaś decyzja organu I instancji rozstrzygająca merytorycznie wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie z uwagi na to, że strona skarżąca nie ma w sprawie wydania pozwolenia na budowę przymiotu strony. Przedmiotem skargi nie jest decyzja o pozwoleniu na budowę, a decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd nie będzie oceniał legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Już w wyroku z dnia 27 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98 (LEX Nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego)". Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (np.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2001 roku, I SA 2326/00, LEX Nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 roku, IV SA 1106/97, LEX Nr 43360; z dnia 13 marca 2002 roku, IV SA 2085/98, LEX Nr 55752). Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, LEX Nr 54725, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 roku, sygn. akt OSK 1271/04, niepubl.). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego strona skarżąca miała doręczoną decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak – jak już powyżej wskazano – że strona skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyczerpująco do podniesionego w tym zakresie zarzutu strony skarżącej i rozważania te należy zaaprobować. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane również zawiera definicję strony postępowania. Określa ona jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania. Celem wskazanej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 325 -326). Przykładem przepisu prawa, który może być podstawą uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), który przewiduje możliwość ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w związku z realizacją inwestycji. Ustanowienie takiego obszaru skutkuje wprowadzeniem ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu. Podmiot, który jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która znalazłaby się w takim obszarze byłby stroną postępowania, którego przedmiotem byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, w związku z którą utworzono taki obszar. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, II OSK 75/06, LEX Nr 319183; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 roku, VII SA/Wa 786/05, LEX Nr 198955 i z dnia 4 lipca 2006 roku, VII SA/Wa 121/06, LEX Nr 243787). Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, a tak jest w przypadku działki stanowiącej własność strony skarżącej, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dana osoba jako właściciel nieruchomości (bezpośrednio graniczącej i nie tylko) ma interes prawy w postępowaniu dotyczący pozwolenia na budowę na innej nieruchomości, gdy wykaże istnienie ograniczeń w zabudowie na jej terenie. Innymi słowy, dany sąsiad ma interes prawny w postępowaniu, gdy istnieje przepis prawa ograniczający zabudowę na jego działce, zatem wówczas gdy jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania. Zdaniem składu orzekającego, strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała interesu prawnego, który dawałby jej przymiot strony. Dopiero na etapie postępowania sądowego strona powołała się na fakt, że planowana inwestycja zasłoni tablicę reklamową stojącą na jej terenie. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego, ani też przepisy aktów prawnych wydanych w oparciu o delegację ustawową nie przewidują ograniczeń w zabudowie sąsiedniej działki z uwagi na posadowienie tablicy reklamowej. Ponadto strona skarżąca nie wykazała, że owa tablica jest posadowiona na gruncie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i że obiekt ten jest wykonany legalnie. W takiej sytuacji, istnienie tablicy nie może blokować zamierzeń budowlanych inwestora. W toku postępowania sądowego strona powoływała się na ograniczenie zabudowy na swojej działce wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyznacza bowiem granice obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie w oparciu o normy materialne prawa budowlanego, a nie prawa cywilnego (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2008 roku, II SA/Lu 227/08; Lex Nr 491996). Tym samym, normą taką nie mogą być przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że strona skarżąca mogłaby mieć interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, zaś interes ten również winna wykazać. Niemniej jednak interesu prawnego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można utożsamiać z interesem prawym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i przenosić na grunt odrębnej sprawy prowadzonej na podstawie innych przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niewadliwie przyjęły, iż strona skarżąca własnego interesu prawnego nie wykazała. Nie występują bowiem jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy na działce strony skarżącej już chociażby z tego względu, że budynek inwestora usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką skarżącego, a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 20002 Nr 75, poz. 690 ze zm. ) W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania stronie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżącego nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.