II SA/Łd 790/09

Dnia 10 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta R. ustalił na wniosek D. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 178, obręb [...], położonej w R., przy ul. A. 7. Decyzja została podjęta na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "M." zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Radomsku nr VII/55/94 z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego nr 29/94, poz. 183). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili M. i Z. małżonkowie G. zarzucając, że inwestycja została zrealizowana w odległości mniejszej aniżeli pięć metrów od granicy ich nieruchomości, czyli niezgodnie decyzją o warunkach zabudowy. Ich zdaniem, pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego budynku nie uwzględnia warunków wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy i dlatego też należy stwierdzić jej nieważność. Podnieśli także, że w dacie podjęcia spornej decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i taki stan rzeczy ma miejsce do chwili obecnej, co wynika z decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. odmawiającej D. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług poligraficznych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak: [...], argumentując że wnioskodawcy nie posiadają w tej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak wskazał organ I instancji zostało wszczęte na wniosek D. S. - właściciela nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Małżonkowie G., jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, nie zostali uznani za strony tego postępowania przez organ pierwszej instancji i nie brali w nim udziału. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa inwestycja miała obejmować rozbudowę budynku gospodarczego, co oznacza, że jej zakres przestrzenny jest niewielki i nie należy ona do mogących pogorszyć stan środowiska, nie można w ogóle mówić o jej ujemnym oddziaływaniu, wykraczającym poza teren będący w gestii inwestora. Powyższe okoliczności nie uprawniają więc małżonków G. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Nie można bowiem doszukać się związku pomiędzy ich sytuacją prawną, a rozstrzyganą sprawą. Skarżący mogą mieć, co najwyżej interes faktyczny w sprawie, czemu dali wyraz we wniosku o stwierdzenie nieważności. Z tych względów postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wszczęte błędnie przez Kolegium na wniosek M. i Z. G. należało umorzyć, gdyż żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało wniesione przez osoby niebędące stronami postępowania. W ustawowym terminie M. G. i Z. G. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest w pełni uzasadniony, albowiem rozbudowany budynek gospodarczy nie spełnia wymagań w niej określonych. Ich zdaniem, działka D. S. jest zbyt mała, aby możliwa była rozbudowa budynku gospodarczego. Podkreślili także, że inwestor prowadził w spornym budynku działalność gospodarczą mimo, iż nie miał jeszcze pozwolenia na jego użytkowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż rolą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie możliwości ulokowania projektowanego zadania na danym terenie i określenie wymagań, które musi spełniać to zadanie. Do wymagań tych należą także uwarunkowania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jak wynika bowiem z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.) decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu względem granic nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego. Stronami postępowania kończącego się wydaniem przedmiotowej decyzji jest niewątpliwie inwestor i właściciel terenu, na którym przedsięwzięcie jest lokowane. Stronami tego postępowania mogą być także osoby będące właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Osoby te mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, pod warunkiem, że projektowane przedsięwzięcie mogłoby godzić w ich interes prawny, wynikający z przepisów prawa, które są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Od tak pojmowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. odróżnić należy interes faktyczny, to jest taki, w którym dany podmiot jest zainteresowany zagospodarowaniem terenu sąsiedniego, jednakże nie może wskazać naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zapada decyzja. Kwestionowana przez małżonków G. decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego, a więc zadania o nieskomplikowanym charakterze i z natury rzeczy nie mogącego powodować ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, czy też negatywnie oddziaływać na te tereny. W okolicznościach podnoszonych przez skarżących, mając na uwadze przedstawione wcześniej rozważania, nie można uznać, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją o warunkach zabudowy posiadają oni interes prawny, ponieważ decyzja ta nie dotyczy sfery ich praw i obowiązków. Podnoszone przez nich kwestie i zarzuty można co najwyżej kwalifikować w kategoriach interesu faktycznego, ten jednakże nie stanowi przesłanek uznania skarżących za stronę rzeczonego postępowania. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że skutki wybudowania obiektu, czy jego obecnego użytkowania, po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy, nie mają prawnego znaczenia dla bytu tejże decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i Z. małżonkowie G. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i uznanie ich za osoby posiadające interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucili Kolegium wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając wniesioną skargę małżonkowie G. wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy oraz w postępowaniu o pozwoleniu na rozbudowę spornego budynku. W dalszej części skargi przedstawili szereg zarzutów dotyczących sposobu realizacji inwestycji przez D. S. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. stawili się skarżący, którzy poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, nie przejmuje jej bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jego uchyleniem. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak: [...]. Z kolei podstawę tegoż, stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., organ stwierdził bowiem, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rozważając wskazaną podstawę prawną stwierdzić należy, iż zgodnie zarówno z utrwalonym orzecznictwem sądowym jak i piśmiennictwem, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 §1 Kpa, to nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkiem czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, str. 462 i nast.). Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Jednym z takich elementów jest brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu uznając, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Przyjmuje się, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Rozważając problematykę interesu prawnego warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05, (Lex nr 190891), w którym zaprezentowane zostało stanowisko, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Oczywistym jest również, że nie można utożsamiać interesu prawnego z interesem faktycznym. Organ słusznie zaznaczył, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego. Nie można również rozpatrywać zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, tak jak podnoszą to skarżący, w kontekście zdarzeń jakie nastąpiły na skutek wybudowaniu obiektu przez inwestora niezgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej na skutek zmiany sposobu użytkowania tegoż obiektu. Okoliczności wskazywane przez małżonków G. słusznie zostały zakwalifikowane przez Kolegium w kategorii interesu faktycznego a nie prawnego. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący dotyczyła rozbudowy budynku gospodarczego na sąsiedniej nieruchomości, inwestycji o nieskomplikowanym charakterze i nie powodującej ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, czy też negatywnego oddziaływania na te tereny. W ocenie sądu organ prawidłowo wywiódł, że zamierzenie inwestycyjne uregulowane decyzją o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, nie miało wpływu na nieruchomość małżonków G. a tym samym, wobec braku przymiotu strony nie brali oni udziału w tymże postępowaniu i konsekwentnie nie mają interesu prawnego w domaganiu się uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Wobec wskazanych argumentów nie można podzielić zarzutów skargi co do naruszenia art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie można mówić również o naruszeniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie miały w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie mogą także odnieść skutku podnoszone przez skarżących okoliczności zdarzeń, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności dotyczące posadowienia obiektu, zdaniem skarżących, niezgodnie ze wskazana decyzją, czy też niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia budynku. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. B.C.