II SA/Łd 794/16

Dnia 13 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamierzonych robót budowlanych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania R. B. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2016r. , którą Prezydent wniósł sprzeciw w sprawie zamierzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce piętrowego budynku socjalnego, stanowiącego przybudówkę rozebranej hali tramwajowej na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr 313/9, obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w Ł. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu 7 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...], którą wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego przez R. B. "[...]" w dniu 13 grudnia 2012 r. zamiaru rozbiórki ww. budynku. W związku z wniesionym przez R. B. odwołaniem od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, a w pozostałym zakresie utrzymał sprzeciw w mocy. W dniu 3 września 2015 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie ponownego zgłoszenia przez R.B. zamiaru rozbiórki przedmiotowego budynku jako rozstrzygnięte już decyzją ostateczną i w związku z tym bezprzedmiotowe. W związku z wniesieniem przez R. B. odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Zastrzegł równocześnie, że umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia, toczącego się przed organem I instancji nie oznacza, że zgłoszenie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia zostało skutecznie dokonane. Dnia [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...], którą wniósł sprzeciw w sprawie wniesionego przez R. B. "[...]" w dniu [...] maja 2016 r. zgłoszenia zamiaru rozbiórki przedmiotowego budynku, powołując się na art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r., poz.290, j.t. ze zm.- dalej "u.p.b"). W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. i podlega ochronie konserwatorskiej, a zatem wymagane jest pozwolenie na jego rozbiórkę. W odwołaniu od tej decyzji, które wpłynęło do Wojewody [...] dnia 23 czerwca 2016r., skarżący argumentował, iż budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, o wpisaniu oraz że i wpis budynku do gminnej ewidencji zabytków - o którym nikt go nie powiadomił nie przesądza o istnieniu zabytku czy o jego ochronie. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż zgłaszana rozbiórka, która była już dwukrotnie przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz decyzji Wojewody [...] działającego jako organ odwoławczy dotyczy tzw. "[...] Hali", która stanowiła część nieistniejącej już zabytkowej Hali [...]". Powołując się na pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków dnia [...] lipca 2016r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że sporny obiekt stanowi część historycznego zespołu budowlanego dawnej zajezdni tramwajowej "[...]", która figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. Budynek wzniesiony w latach 1928-1929, nadbudowany o jedną kondygnację w latach 60-tych XX wieku z zachowaniem historycznych podziałów oraz elementów wystroju elewacji, stanowi pod względem historycznym i funkcjonalnym integralny element zabytkowego założenia. Ponadto, zachodnia ściana przedmiotowego obiektu stanowi relikt budynku dawnej głównej hali postojowej zajezdni, która uległa zniszczeniu w 2012 roku, i w związku z tym jest istotnym dokumentem historycznym ukazującym cechy architektury tego nieistniejącego już obiektu (jego usytuowanie, gabaryty, formę zadaszenia, elementy wystroju elewacji). Organ odwoławczy podkreślił, iż wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków oznacza objęcie zabytku ochroną konserwatorską - potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2013 r., II SA/Ol 432/13, LEX nr 1424359. Jak wyjaśnia sąd w uzasadnieniu przytoczonego wyroku, pojęcie "ochrony konserwatorskiej" nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę, ale nie może ono być utożsamiane wyłącznie z wpisem do rejestru zabytków. Potwierdza to brzmienie art. 31 ust.1 pkt 1 u.p.b., który to przepis, wskazując budynki i budowle niewymagające pozwolenia na rozbiórkę, rozróżnia pojęcia budynków i budowli, "niewpisanych do rejestru zabytków" oraz "nieobjętych ochroną konserwatorską", co oznacza, że pojęcia te nie są tożsame. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył R. B. W ocenie skarżącego organy administracyjnego dopuszczają się oszustwa w sprawie rzekomo "zabytkowego obiektu Zajezdni Tramwajowej". Skarżący podkreślił, iż na terenie nie ma żadnej zabytkowej zajezdni, a przedmiotowy budynek jest w ruinie. Dodał, iż władze oszukują, iż przedmiotowy budynek jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków i jest objęty ochroną konserwatorską. Zwrócił się do Sądu o uchylenie decyzji i nakazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Zabytków nie utrudniania i hamowania pozytywnych zamierzeń obywateli, albo niezwłocznego wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku postanowił umorzyć w części postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] historycznego zespołu budowlanego dawnej zajezdni tramwajowej "[...]", zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (działka nr 313/9 , obręb [...]) w zakresie dotyczącym budynku dawnej hali postojowej wraz z przybudówką dawnej hali warsztatowej (później budynku socjalno – warsztatowego) oraz nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka 313/9 w obrębie [...]. Z sentencji decyzji wynika, iż przedmiotem postępowania nadal pozostaje budynek administracyjno – biurowy wraz z portiernią wyżej opisanej dawnej zajezdni tramwajowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia natomiast [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, iż umorzenie postępowania nie oznacza zdjęcia z obiektu ochrony konserwatorskiej, lecz utrzymanie jej dotychczasowego poziomu (wojewódzka ewidencja zabytków i gminna ewidencja zabytków). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji i postępowania prowadzonego przez organy nie wykazała istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, w związku z czym brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę orzekania organów stanowią przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2014.1446 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2016.290 ze zam., dalej także jako P.b. ) Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b.., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 P.b.. Pozwolenia nie wymaga m.in. rozbiórka budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art. 31. ust. 1 pkt 1 u.p.b.). W takiej sytuacji co do zasady rozbiórka odbywa się na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia do organu architektoniczno – budowlanego w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót (art. 31 ust.2 u.p.b.). Z unormowania, zawartego w przytoczonym wcześniej art. 31 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika zatem, że w trybie zgłoszenia nie jest możliwe dokonanie rozbiórki budynku, jeżeli jest on wpisany do rejestru zabytków oraz jest objęty ochroną konserwatorską. Wprawdzie użycie przez ustawodawcę łącznika/spójnika "oraz" miedzy dwoma członami normy – "wpis do rejestru zabytków" i "objęcie ochroną konserwatorską" sugerować może konieczność łącznego spełnienia tych przesłanek. Jednakże przy takim założeniu drugi z członów zdania byłby zbędny, skoro wpis do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony ex lege (art. 7 ust.1 ustawy). Powyższe przemawia za trafnością tezy, iż w art. 31 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca przewidział dwie odrębne sytuacje, wyłączające budynek z reżimu zgłoszenia w trybie art. 31 ustawy Prawo budowlane. Pierwsza sytuacja to wpisanie budynku do rejestru zabytków, druga to objęcie ochroną konserwatorską. Ani ustawa Prawo budowlane ani ustawa o ochronie zbytków nie precyzują, co należy rozumieć przez ochronę konserwatorską. Niewątpliwie jednak wpis do rejestru zabytków i objęcie ochroną konserwatorską nie są pojęciami tożsamymi. Za przyjęciem wskazanej wyżej wykładni art. 31 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przemawia również definicja ochrony zabytków, zawarta w art. 4 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Katalog przejawów ochrony zabytków, wyliczony w powyższym przepisie ma charakter jedynie przykładowy, tzn. że jako ochrona zabytków mogą być potraktowane także innego rodzaju działania ochronne. Cel tych działań, wyeksponowany w powyższym artykule, może zostać w pewnym uproszczeniu sprowadzony do dwóch podstawowych sfer: 1) organizacyjno-planistycznej, polegającej na przewidywaniu potrzeb ochrony zabytków w planowaniu środowiskowo-przestrzennym i na wprowadzaniu odpowiednich rozwiązań prawno-finansowo-organizacyjnych, służących realizacji tej ochrony (por. pkt 1 i 6) oraz 2) prewencyjno-zapobiegawczej, sprowadzającej się do zapobiegania wszelkim zjawiskom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków. Cele ochrony winny być realizowane także w indywidualnych decyzjach organów administracji publicznej. Do takich działań należy też unormowanie zawarte w art. 31 ustawy Prawo budowlane. Za przejaw ochrony konserwatorskiej uznać również należy wpis do ewidencji zabytków. Zgodnie bowiem z art. 21 i 22 ustawy o ochronie zabytków, do ewidencji wpisuje się obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Niewątpliwie oznacza to, że zabytki, wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków powinny znaleźć się również w gminnej ewidencji zabytków. Skoro wpis do ewidencji służy zachowaniu obiektu, to jest formą ochrony konserwatorskiej. Zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 31 ust.1 pkt 1 P.b. potwierdza także treść art. 39 ust.3 tejże ustawy, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przytoczone wcześniej przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób jednoznaczny wskazują więc na niedopuszczalność zastosowania trybu zgłoszenia w stosunku do obiektów ujętych w gminnej czy wojewódzkiej ewidencji zabytków. nie sposób zaakceptować uproszczonego trybu ich rozbiórki – w formie zgłoszenia w trybie art. 31 P.b. Biorąc powyższe pod uwagę, wpis do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oznacza, w ocenie Sądu, objęcie zabytku ochroną konserwatorską w rozumieniu art. 31 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym zgłoszenie sprzeciwu w sprawie rozbiórki spornego budynku na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., nie narusza prawa. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. dc