II SA/Łd 799/05

Dnia 14 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. S. i G. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. - Starosta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 43 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i R. I. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, budynku gospodarczego oraz płyty gnojowej i zbiornika na ścieki na działce o nr ewidencyjnym 316, 317 położonej w R., gmina Z. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniósł G. S. - właściciel działki sąsiedniej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1256/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – po rozpoznaniu skargi G. S. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Wojewoda [...] – po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wydania K. i R. I. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego, budynku gospodarczego oraz płyty gnojowej i zbiornika na ścieki zlokalizowanych na działce o nr ewidencyjnym 316 i 317 położonych w R., gmina Z. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż K. i R. I. zawiadomieniem z dnia 16 lipca 2002 r. powiadomili organ o rozpoczęciu budowy. Pismem z dnia 24 marca 2005 r. Starosta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o udzielenie informacji, czy K. i R. I. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku inwentarskiego z płytą gnojową i zbiornikiem na ścieki oraz budynku gospodarczego, budowanych na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z dnia 31 marca 2005 r. znak [...] poinformował, iż K. i R. I. złożyli w dniu 19 listopada 2004 r. zawiadomienie o zakończeniu budynku inwentarskiego i gospodarczego zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie zgłosił w terminie 21 dni sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W tej sytuacji nie ma podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań przez Starostę [...], gdyż złożenie skargi miało miejsce w 2002 roku, Sąd Administracyjny nie wstrzymał postanowieniem wykonania zaskarżonej decyzji, budynki zostały wybudowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budowa została zakończona i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorzy złożyli dokumenty zgodnie z wymogami art. 57 Prawa budowlanego. Powyższą decyzję doręczono G. i H. S. w dniu 18 kwietnia 2005 r. G. S. pismem z dnia 22 kwietnia 2005 r. zwrócił się do Wojewody [...] o unieważnienie decyzji Starosty [...] z dnia [...] jako niezgodnej z prawem. Dodatkowo w piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r. G. S. podniósł, iż decyzja z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest niezgodna z prawem. Inwestorzy naruszyli granice działki należącej do Skarbu Państwa. Nadto K. i R. I. zawiadomili o rozpoczęciu budowy w dniu 16 lipca 2002 r. nie czekając na uprawomocnienie się decyzji Wojewody [...] z dnia [...], którą to decyzję uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 19 października 2004 r. Inwestorzy zakończyli budowę dopiero 19 listopada 2004 r. na podstawie sfałszowanych pomiarów geodezyjnych. G. S. potwierdził, iż nie składał wniosku o wstrzymanie decyzji Wojewody Ł. z dnia [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 66 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiadomił G. S., że w sprawie dotyczącej realizacji budynku inwentarskiego, gospodarczego oraz płyty gnojowej i zbiornika na ścieki na działce nr ewid. 316, 317, stanowiących własność K. i R. I. oraz przeprowadzenia kontroli należy wnieść odrębne podanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W dniu 20 czerwca 2005 r. G. S. złożył do Wojewody [...] pismo adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w którym zarzucił, iż K. i R. I. naruszyli granice działki Skarbu Państwa a wzniesiony budynek inwentarski i płyta gnojowa są zlokalizowane w odległości 3,5 m od granicy działki G. S., zaś płot został wybudowany z naruszeniem tej granicy. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał powyższe pismo według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody [...] decyzja organu I instancji jest zasadna, ponieważ gdy roboty budowlane zostały wykonane, prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ustosunkowując się do wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2005 r. o unieważnienie zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, iż Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość zastosowania sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Nie można zatem stwierdzić nieważności decyzji, od której wniesiono odwołanie. Wobec powyższego wniosek z dnia 22 kwietnia 2005 r. został rozpatrzony w trybie odwoławczym, a nie w trybie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o który wnioskował skarżący. Odnośnie zarzutów G. S., organ odwoławczy na podstawie informacji udzielonych przez pracownika Urzędu Gminy Z. ustalił, iż w dniu 5 sierpnia 2002 r. skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W dniu 30 czerwca 2003r. odmówił podpisania protokołu rozgraniczeniowego. W związku z tym, w dniu 14 października 2003 r. sprawa została przekazana do sądu powszechnego - do dnia podjęcia decyzji sprawa nie została rozstrzygnięta. Odnośnie kwestii poruszanych przez G. S., dotyczących innego zlokalizowania obiektów objętych udzielonym przez Starostę [...] pozwoleniem na budowę, organ odwoławczy podniósł, iż inwestor jest zobowiązany realizować inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, a ewentualne niezgodności mogą być badane tylko przez organy nadzoru budowlanego. Podstawę rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych stanowiła ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...], a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przez inwestora nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy podniósł, iż nie jest właściwy rzeczowo do przeprowadzenia kontroli, o którą wnioskował skarżący – leży to w gestii organów nadzoru budowlanego tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Ł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] G. S. i H. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że zakończenie budowy w oparciu o pozwolenie na budowę, które utraciło moc stanowi przesłankę do uznania, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący zakwestionowali zasadność przyjęcia przez organ odwoławczy stanowiska Starosty [...], że wobec zakończenia budowy przez małżonków I., postępowanie w zakresie oceny zgodności z prawem wniosku o zezwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżących, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2004 roku sygn. akt II SA/Łd 1256/02 pozwolenie na budowę udzielone małżonkom I. zostało uchylone. Tym samym inwestorzy nie posiadali tytułu do prowadzenia budowy. W tej sytuacji wszelkie czynności uznać należy za wykonane bezprawnie. Nie można zgodzić się z sytuacją, w której inwestor prowadzący budowę w oparciu o niezgodne z prawem pozwolenie na budowę zgłosił jej zakończenie po wydaniu wyroku, a organy nadzorujące procesy inwestycyjne akceptują powyższy stan. Zbieżność dat wydania wyroku i zgłoszenia zakończenia budowy wskazuje, że małżonkowie I. podjęli działania zmierzające od wykonania czynności legalizujących korzystanie z wybudowanych obiektów po uzyskaniu wiedzy o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie można akceptować sytuacji, gdy inwestor posiadający wiedzę o braku uprawnień do prowadzenia budowy, kończy ją w ciągu miesiąca i występuje o zgodę na użytkowanie. Z powyższych względów, zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na motywy zajętego stanowiska oraz szczegółowy przebieg i opis przedmiotu sprawy przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 8 września 2005 r. skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze. Dodatkowo skarżący podnieśli zalewanie wodami opadowymi posesji na skutek zrealizowania inwestycji przez K. i R. I. Zdaniem skarżących, stanowisko organu administracji prowadzi do lekceważenia i bezskuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. Prowadzi to do zasadnego zarzutu naruszenia prawa - zarówno przepisów regulujących postępowanie administracyjne, jak i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 14 listopada 2005 r. skarżący G. S. oświadczył, iż zrealizowana inwestycja przeszkadza skarżącym, gdyż na działkę skarżących spływają wody opadowe z działki inwestorów. Jest to spowodowane tym, że inwestor R. I. zlikwidował rów odwadniający, który był od dawna. Rów biegł po granicy działki skarżących z działką inwestora, a następnie po granicy działki Skarbu Państwa z działką inwestora. G. S. stwierdził, iż cała inwestycja została zrealizowana: przy granicy działki skarżących znajduje się budynek inwentarski, zaś przy granicy działki Skarbu Państwa budynek gospodarczy, za budynkiem inwentarskim w kierunku północnym znajdują się zbiorniki na gnojownicę i płyta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji. W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji powołał art. 105 § 1 k.p.a. Po myśli art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 k.p.a. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych bądź zdarzeń prawnych. /por. J. Borkowski [ w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego- Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.462 -463 /. A zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest, zgodnie z wnioskiem K. i R. I., zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, budynku gospodarczego oraz płyty gnojowej i zbiornika na ścieki na działce o nr ewidencyjnym 316, 317 położonej w R., gmina Z. Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie o istnieniu / bądź nie / przesłanek prawnych do wydania decyzji – pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. / roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W niniejszej sprawie przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) roboty budowlane zostały wykonane, a zatem organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak wyżej podkreślono, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy zabraknie któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Tak też stało się w rozważanej sprawie, a to z uwagi na zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem inwestorów. Trafnie zatem przyjęły organy obu instancji, że w sytuacji, kiedy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie stało się zbędne. Powyższa okoliczność jest bezsporna: zarówno skarżący, jak i inwestorzy przyznali bowiem, że w listopadzie 2004 r. zakończona została budowa obiektów objętych wnioskiem inwestorów tj. budynku inwentarskiego, budynku gospodarczego oraz płyty gnojowej i zbiornika na ścieki. Okoliczność ta potwierdzona została także przez organ nadzoru budowlanego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. W niniejszej sprawie inwestorzy dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2004 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę zmuszony był uwzględnić zmianę stanu faktycznego sprawy, a więc zrealizowanie inwestycji. W orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowana jest konsekwentnie zasada, wedle której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i postępowanie w tym przedmiocie winno ulec umorzeniu. Teza ta prezentowana pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./ zachowała aktualność także pod rządem Prawa budowlanego z 1994r. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Realizacja robót budowlanych przez inwestora przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. W sytuacji, kiedy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie stało się zbędne. Organy administracji nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty budowlane już rozpoczęto bądź zrealizowano. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1999 r.,IV SA 640/97, LEX nr 47219, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., IV SA 3352/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1454/96, LEX nr 45731/. Zatem zrealizowanie spornego obiektu czyniło zasadnym umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podnoszona przez skarżących konieczność oceny wykonanych robót budowlanych w aspekcie przepisów prawa budowlanego / podobnie jak i w świetle pozwolenia na budowę / nie mogła być przedmiotem rozważań przez organy w niniejszej sprawie. Kontrola legalności wykonanych robót budowlanych należy bowiem do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, LEX nr 54192 /. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż okoliczności istniejące w rozważanej sprawie pozwalały organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił.