II SA/Łd 805/07

Dnia 8 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowo–użytkowego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowo – usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. A z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ I instancji podał, iż w następstwie wniosku S. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowo – usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. A, którego właścicielami są R. T., K. T., E. D., L. M. i K. M. W wyniku przeprowadzonych w dniu 25 września 2006 r. oględzin ustalono, iż wskazany budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego L. M. w dniu "[...]", nr [...] wydanego przez Urząd Miasta w B. oraz pozwolenia na budowę udzielnego E. D. decyzją z dnia [...], nr [...], wydanego przez Urząd Miasta w B. Obiekt jest obecnie użytkowany na podstawie potwierdzeń przyjęcia zgłoszenia użytkowania budynku pawilonu handlowo – usługowego z dnia [...], znak: [...] oraz [...], znak: [...] wydanych przez Prezydenta Miasta B. Dla obiektu prowadzona jest książka obiektu. Inwestor posiada aktualne przeglądy: stanu technicznego – roczny i pięcioletni, skuteczności zerowania instalacji elektrycznej i odporności izolacji, szczelności instalacji gazowej oraz kominiarski. Przeglądy zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W przeglądach brak jest uwag co do dalszej eksploatacji obiektu. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu 27 listopada 2006 r. K. M. zgłosił dokonanie bieżącej konserwacji schodów wejściowych na piętro budynku handlowo – usługowego polegającej na uzupełnieniu ubytków w strukturze betonu, co zostało potwierdzone w trakcie wizji w terenie dnia 16 marca 2007r. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących złego stanu technicznego schodów wejściowych na piętro obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, iż osoba dokonująca kontroli, która posiada odpowiednie uprawnienia, co do oceny stanu technicznego obiektów budowlanych, nie miała zastrzeżeń w zakresie stanu technicznego schodów wejściowych, jak i całego obiektu. Stwierdził przy tym, iż również nie ma wątpliwości dotyczących stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji schodów, a na dzień kontroli pawilon handlowo – usługowy użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym brak jest podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawy, a wszczęte postępowanie należy umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie od tej decyzji wniosła U. Z., która w jego uzasadnieniu podniosła, iż w toku postępowania organ potwierdził stan techniczny schodów wejściowych do budynku. Tym samym organ ustalił istnienie przedmiotu postępowania budynku handlowo – usługowego ze schodami zewnętrznymi, których stan techniczny został zakwestionowany. W toku postępowania organ ustalił strony postępowania, które czynnie w nim uczestnicząc są zainteresowane wydaniem zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Bezspornym jest również istnienie prawa (ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych), które normuje proces projektowania, budowy, użytkowania obiektów budowlanych oraz wykonywania wszelkiego rodzaju robót budowlanych. Strona podniosła również, iż z akt sprawy, w szczególności z wykonanych fotografii schodów, zarówno wykonanych przez organ kontrolujący, jak i przedłożonych przez stronę, jednoznacznie wynika, że nie jest tak jak twierdzi organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, że występują jedynie ubytki w strukturze betonu oraz wskazała na okoliczności świadczące o złym stanie technicznym schodów (pęknięcia, znaczne ubytki). Zarzuciła, iż właściciel zgłosił uzupełnienie ubytków betonu, jednakże nikt nie poddał ocenie technicznej tego, czy wykonane roboty zapewniają bezpieczeństwo użytkowania tak naprawionych schodów. Remont schodów polegał jedynie na przykryciu widocznego zbrojenia oraz spękanego betonu tynkiem, co poprawiło wyłącznie estetykę, nie wpłynęło natomiast na poprawienie konstrukcji schodów. Nadto U. Z. podniosła, iż przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszono art. 10 § 1 K.p.a. i nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty budowlane dotyczące naprawy przedmiotowych schodów polegały na zlikwidowaniu widocznych wcześniej spękań i ubytków w strukturze betonu oraz ubytków tynku. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Bieżącą konserwacją są natomiast drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie organu odwoławczego prace budowlane polegające na zlikwidowaniu widocznych spękań i ubytków w strukturze betonu oraz ubytków tynku należy zakwalifikować właśnie jako bieżącą konserwację, która nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż prace takie nie mieszczą się w zakresie pojęcia "roboty budowlane" określonego w art. 3 pkt 7 ustawy. Z protokołu z dnia 16 marca 2007r. jednoznacznie wynika, że inwestor dobrowolnie wykonał naprawę przedmiotowych schodów. Ustalony stan faktyczny nie dawał organowi nadzoru budowlanego podstaw do ingerencji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego. Wobec powyższego postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. należało je umorzyć. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. W skardze na powyższą decyzję U. Z., zarzucając naruszenie art. 6 – 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniosła o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna.. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przede wszystkim należało zauważyć, że instytucję obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego reguluje art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 -LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820). Sąd rozpoznając skargę wniesioną przez U. Z. podzielił stanowisko organów obu instancji, iż taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie należy podnieść, iż w istocie obiektem sporu i zainteresowania organu nadzoru budowlanego były schody prowadzące do budynku handlowo – usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. A na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...]. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego zarzucała, iż stan techniczny tych schodów jest wadliwy, gdyż widoczne są ubytki oraz spękania tynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 września 2006 r. przeprowadził oględziny w zakresie prawidłowości użytkowania powyższego budynku, które potwierdziły istnienie widocznych spękań oraz braków betonu na zewnętrznych schodach żelbetonowych jednobiegowych prowadzących na piętro budynku. W trakcie oględzin nie stwierdzono jednak występowania uszkodzeń elementów konstrukcyjnych schodów, w tym zbrojenia. Nie ulega wątpliwości, że pracownik organu jest podmiotem uprawnionym do oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie obiekt był niewielki, a ustalenie jego stanu technicznego możliwe było na podstawie oględzin. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, iż stan techniczny obiektu winien być potwierdzony oceną innego uprawnionego podmiotu. Stan techniczny przedmiotowych schodów opisany został w protokole oględzin podpisanym m. innymi przez skarżącą oraz uwidoczniony w załączonej dokumentacji fotograficznej. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby kwestionować wiarygodność tychże dokumentów. Z akt sprawy wynika również, iż współwłaściciel budynku K. M. zobowiązał się do wykonania prac remontowych obejmujących uzupełnienie ubytków betonu do dnia 31 grudnia 2006 r. oraz w dniu 27 listopada 2006 r. dokonał zgłoszenia wykonania remontu schodów . Następnie w dniu 16 marca 2007 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził z udziałem stron oględziny przedmiotowych schodów, podczas których stwierdzono, że inwestor zlikwidował widoczne wcześniej spękania w strukturze betonu i ubytki tynku, zaś wykonanie prac potwierdzone zostało dokumentacją fotograficzną. Już samo porównanie dokumentacji fotograficznej spornego obiektu przed wykonaniem robót i po ich przeprowadzeniu wskazuje, iż przedmiotowe schody nie wymagały naprawy ingerującej w ich strukturę. Elementy żelbetonowe nie zostały bowiem uszkodzone, zaś wypełnienia wymagały wyłącznie ubytki betonu oraz tynku wpływające na estetykę obiektu. Taki zaś zakres prac organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował nie jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 118 ze zm.), ale jako roboty wykonane w ramach bieżącej konserwacji. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż obowiązkiem organu było dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa budowlanego, gdyż dopiero taka ekspertyza mogłaby potwierdzić prawidłowość wykonania naprawy przedmiotowych schodów. Zgodnie z art. 84 K.p.a. organ administracji może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a zatem w takim przypadku, kiedy samodzielnie z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy nie jest w stanie dokonać oceny zaistniałego stanu rzeczy. Należy również podkreślić, że przepis ten nie nakłada na organ obowiązku, a jedynie daje możliwość dopuszczenia takiego dowodu. Możliwość, a nie obowiązek nałożenia na inwestora w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych oraz ekspertyz przewiduje również art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi jednak wyraźnie, iż możliwość ta uzależniona jest od powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to, iż organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy tylko w sytuacjach budzących uzasadnione wątpliwości, a nie jasnych i oczywistych. Uwzględniając zakres wymaganej naprawy przedmiotowych schodów oraz ustalenia po naprawie wynikające wprost ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów należy w pełni podzielić stanowisku organu, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu, zaś ocena prawidłowości wykonania naprawy pozostawała w gestii jego pracownika, który przeprowadził oględziny w dniu 16 marca 2007 r. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały zatem przez organ wyjaśnione z zachowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 10, 77 i 80. Skarżąca czynnie uczestniczyła w czynnościach postępowania zarówno osobiście, jak i przez swojego pełnomocnika, miała również możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków dowodowych. W tym stanie rzeczy konstatacja organu, iż brak było podstaw prawnych do podjęcia w stosunku do współwłaścicieli nieruchomości działań znajdujących oparcie w przepisach Prawa budowlanego nie może być uznana za wadliwą, a postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. podlegało umorzeniu. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił. A.D.