II SA/Łd 814/19

Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], ustalającej opłatę za pobyt K.K. w domu pomocy społecznej, działając na podstawie art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust.1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018, poz. 1508 z późn. zm.) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że K.K. (ojciec skarżącego) został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A. 114 w 2011 roku i kolejnymi decyzjami był on obciążany opłatami za ten pobyt, które jednak nie pokrywały w całości kosztów świadczenia. K.K. zmarł w dniu 4 maja 2019 roku. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił miesięczną opłatę A.K. za pobyt K.K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A. 114, w następujący sposób: A. K. w wysokości 2.240,40 zł. miesięcznie od dn. 01.09.2014r. do dn. 31.10.2014r., w wysokości 2.270,66 zł. miesięcznie od dn. 01.11.2014r. do dn. 31.03.2015r., w wysokości 2.282,66 zł. miesięcznie od dn. 01.04.2015r. do dn. 31.05.2015r., w wysokości 2.324,72 zł miesięcznie od dn. 01.06.2015r. do dn. 30.09.2015r., w wysokości 2.150,72 zł od dn. 01.10.2015 r. do dn. 30.06.2016r., w wysokości 1.898,27 zł miesięcznie od dn. 01.07.2016 r. do dn. 31.03.2017r., w wysokości 2.150,72 zł miesięcznie od dn. 01.04.2017 r. do dn. 30.04.2018 r., w wysokości 2.584,27 zł miesięcznie od dn. 01.05.2018 r. do dn. 28.02.2019 r., w wysokości 2.502,39 zł. od dn. 01.03.2019r. do dn. 31.03.2019r., w wysokości 2.654,39 zł. miesięcznie od dn. 01.04.2019r. W wyniku rozpoznania odwołania A.K. wspomnianą na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że A. K. jest synem K.K. przebywającego w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A. 114. Z uwagi na fakt, iż opłata K.K. w wysokości 744,34 zł. od dn. 01.09.2014 r. do dn. 31.05.2016 r., w wysokości 810,99 zł od dn. 01.06.2016 r. do dn. 30.06.2016 r., w wysokości 1.188,73 zł od dn. 01.07.2016 r. do dn. 31.07.2017 r., w wysokości 1.238,73 zł od dn. 01.08.2017 r. do dn. 28.02.2019 r. oraz w wysokości 1.320,61 zł od dn. 01.03.2019 r. nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w w/w domu pomocy społecznej, skarżący jest obowiązany do wnoszenia opłaty. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A. 114 do dn. 31.03.2015 r. wynosił 3.015,00 zł., od dn. 01.04.2015 r. do dn. 31.03.2016 r. wynosił 3.141,00 zł, od dn. 01.04.2016 r. do dn. 31.03.2017 r. wynosił 3.087,00 zł, od dn. 01.04.2017 r. do dn. 31.03.2018 r. wynosił 3.424,00 zł, od dn. 01.04.2018 r. do dn. 31.03.2019 r. wynosił 3.823,00 zł, natomiast od dn. 01.04.2019 r. wynosi 3.975,00 zł. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono dochód rodziny A.K. za okres od września 2014r. do lutego 2019r. na podstawie zaświadczeń od pracodawców o wysokości wynagrodzenia za pracę skarżącego oraz jego żony. Organ stwierdził, że miesięczny dochód A.K. przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. do dn. 30.09.2015 r. kwotę 1.368,00 zł. od dn. 01.10.2015 r. do dn. 30.09.2018 r. kwotę 1.542,00 zł, natomiast od dn. 01.10.2018 r. kwotę 1.584,00 zł). Z uwagi na fakt, iż opłata A.K. w określonych powyżej okresach, łącznie z opłatą K.K. przekraczałaby średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, tym samym A. K. został obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w placówce, a opłatą K.K.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł A. K., który zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt K.K. w domu pomocy społecznej, 2) art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak ustalenia członków rodziny zobowiązanych do ponoszenia opłat za K. K. w decyzji kierującej K. K. do domu pomocy społecznej, co spowodowało ustalenie obowiązku opłaty zastępczej wobec skarżącego za okres od daty umieszczenia uprawnionego do chwili obecnej, 3) art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie w decyzji obowiązku ponoszenia opłat przez skarżącego za okres 4 lat wstecz, podczas gdy w stosunku do świadczeń z powyższej ustawy obowiązuje 3-letni okres przedawnienia, II. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 89 §2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji konieczności uzyskania daleko idących wyjaśnień dotyczących życia rodzinnego stron postępowania, 2) art. 80 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do sytuacji rodzinnej skarżącego w wydanej decyzji, podczas gdy powinien ocenić daną okoliczność podnoszoną przez skarżącego, 3) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezbudzający zaufania do organów władzy publicznej oraz nie uwzględniając słusznego interesu obywateli w szczególności poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania 4 lata wstecz od daty jej wydania, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, w tym sytuacji rodzinnej skarżącego, zasadności ustalenia opłaty zastępczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne. Zaczynając od zarzutu naruszenia prawa materialnego najdalej idącego należy zauważyć, że zarzut przedawnienia w tej sprawie nie może być uwzględniony. Z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018, poz. 1508 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej (dalej: DPS) jest odpłatny. Odpłatność ta realizuje się w formie opłat, do uiszczania których zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązani są w następującej kolejności (przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność): 1. mieszkaniec domu (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu) ; 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi (zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy; w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie); 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2). Zobowiązania z każdego z powyższych tytułów, mają odrębne źródła i podlegają konkretyzacji w formie w decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 5 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Strona skarżąca błędnie przypisuje charakter inicjujący bieg terminu przedawnienia w stosunku do skarżącego decyzji ustalającej wysokość opłat skierowanej do nieżyjącego już mieszkańca DPS. Decyzja dotycząca umieszczenia ojca skarżącego w DPS i ustalenia jego opłaty za pobyt nie była skierowana do skarżącego, a więc bieg terminu przedawnienia wobec skarżącego nie mógł się rozpocząć. Decyzja ta, jako ostateczna i prawomocna, podjęta w odrębnym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w którym stroną był wyłącznie ojciec skarżącego jako mieszkaniec DPS, nie podlega kontroli orzekającego Sądu. Skarżący nie była stroną tamtego postępowania, a niniejsze postępowanie dotyczy innego przedmiotu. Dopiero zaskarżona decyzja jest decyzją ustalającą (konkretyzującą) sytuację skarżącego w zakresie obowiązku na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy i to ona wyznacza początek biegu terminu przedawnienia w stosunku do skarżącego. Co więcej, skład orzekający stoi na stanowisku, że decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji. Bez wątpienia decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016r. sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącego opłat z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej co do zasady. Wszak skarżący nie kwestionuje więzów pokrewieństwa z K. K., zaś od momentu przyjęcia do DPS rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy jest odpłatny. (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 roku, sygn. akt I OSK 1236/19; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 roku, sygn. akt I OSK 2317/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 roku, sygn. akt III SA/Kr 353/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Następnie niezasadny jest również zarzut skargi, iż ojciec skarżącego nie utrzymał kontaktów z rodziną, wobec czego strona nie ma obowiązku ponosić opłaty za jego pobyt w DPS. Wobec charakteru publicznoprawnego zobowiązania nie było potrzeby badania życia rodzinnego strony i jego ojca, a tym bardziej przeprowadzania rozprawy w tym zakresie, jak podniesiono w skardze (a zatem nie można zarzucić organowi naruszenia art. 80 oraz art. 89 §2 k.p.a.) Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zd. pierwsze k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 i art. 64a ustawy, jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r. , sygn.. akt II SA/Rz 957/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast zasadnie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i brak ustalenia w decyzji wszystkich członków rodziny zobowiązanych do ponoszenia opłat za K. K. Z tym, że błędnie autor skargi upatruje konieczności określenia tego kręgu zobowiązanych w decyzji kierującej podopiecznego do domu pomocy społecznej. Decyzja kierująca do DPS może być tylko decyzją o udzieleniu świadczenia niepieniężnego dla beneficjenta, dopiero następczo ustala się krąg osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu. Nie w każdym przypadku będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Tymczasem zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r. sygn.. akt I OSK 1236/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Konkretyzacja ta następuje albo w drodze umowy z art. 103 ust. 2 ustawy albo podstawą powinna być decyzja administracyjna wydana zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy. Inaczej mówiąc, jeżeli odpłatność nie zostanie ustalona w drodze umowy, powinna zostać wydana decyzja ustalająca wysokość opłat w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, do czego zmierzał organ w tej sprawie. Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że skierowany do DPS ojciec skarżącego już w wywiadzie środowiskowym z dnia 12 października 2009 roku wskazał, iż jest rozwodnikiem i ma dwóch synów: A. K. oraz P. K. W toku postępowania organ czynił usilne starania, aby ustalić adres i sytuację rodzinno-majątkową skarżącego. Jednocześnie jednak organ podjął dalece niewystarczające wysiłki w poszukiwaniu takich informacji odnośnie P. K., bowiem organ tylko raz zgłosił się do ZUS (w 2014 roku) o podanie informacji, a przecież w ciągu ponad 5 lat procedowania sytuacja mogła się zmienić. Wobec powyższego Sąd ocenił, że organ naruszył prawo procesowe oraz materialne i nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz nałożył obowiązek tylko na jednego zobowiązanego, w sytuacji, gdy wiedział o istnieniu drugiego zobowiązanego. Jest to o tyle istotne, że nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt IV SA/Po 381/19, LEX nr 2725646 ). W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1000 ze zm.). Na zasądzoną kwotę złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. MR