II SA/Łd 817/03

Dnia 5 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant: referent stażysta Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 roku na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na zakup mieszkania oddala skargę. Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 85 ust 2, art. 90 i 91 ust l pkt l, 3 i 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. w Służbie Więziennej /Dz. U Nr 207, póz. 1761 z 2002 r,/, po rozpoznaniu wniosku z dnia 6 czerwca 2003 r. chorążego K. N. o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie spłaty zobowiązań z tytułu nabycia w wolnym obrocie prawa własności do lokalu mieszkalnego odmówił przyznania pomocy finansowej. Pan K. N. wniósł odwołanie od decyzji do Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł. decyzją Nr [...] wydaną dnia 9 kwietnia 2003 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono: Uregulowanie zawarte w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej w sposób całościowy reguluje uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z art. 85 funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustalając powierzchnię mieszkalną przysługującego lokalu mieszkalnego uwzględnia się stan rodzinny funkcjonariusza, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów, a jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi 7-10 metra kwadratowego. Prawo do lokalu mieszkalnego zrealizowane winno być w pierwszym rzędzie przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego z zasobów służbowych. Zastępczym sposobem zrealizowania prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest udzielenie pomocy finansowej na jego uzyskanie. Funkcjonariusz, który posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej zgodnej z przysługującymi normami ma zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego i nie można mu przydzielić lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Skoro taki funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania lokalu na podstawie decyzji o przydziale tym samym nie może otrzymać zrealizowania tego prawa w sposób zastępczy przez pomoc finansową. Również w przypadku zbycia lokalu mieszkalnego o powierzchni zgodnej z przysługującymi normami, funkcjonariuszowi nie można udzielić pomocy finansowej na uzyskanie nowego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r, o Służbie Więziennej /Dz. U Nr 207, poz. 1761/ Panu K. N. z uwagi na jego stan rodzinny i zajmowane stanowisko służbowe przysługują 4 normy mieszkalne. Przy czym jednostkowa norma mieszkalna wynosi od 7 do 10 m2. Pan N. zajmował wraz z rodziną spółdzielczy lokal mieszkalny własnościowy o powierzchni mieszkalnej 31,86 m2 i powierzchni użytkowej wynoszącej 49,77 m2. Oznacza to, że posiadał lokal mieszkalny odpowiadający jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej zawartej w granicach od 7 m2 do 10 m2 . Zatem zgodnie z art. 91 ust. l pkt l ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub dom. Wnioskodawca zajmował własnościowy spółdzielczy lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej, która wynosi 31, 86 m2 i mieści się w granicach przysługującego mu normatywu 28 m2 do 40 m2. Pan K. N. w dniu 2 czerwca 2003 r. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż spełnił warunki określone w art. 90 ust. l ustawy o Służbie Więziennej - jest funkcjonariuszem i nabył lokal mieszkalny, W decyzjach odmawiających przyznania pomocy finansowej organy powołały się na art. 85 w/w ustawy. Nie zwrócono jednak uwagi na fakt, że art. 85 ustawy dotyczy uzyskania lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Skarżący oświadczył, że nie ubiegał się o prawo do lokalu mieszkalnego, ale o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. W tym przypadku normy należnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego określają przepisy szczegółowe - Zarządzenie nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. § l pkt 5, Według tego przepisu należna norma powierzchni użytkowej w przypadku czteroosobowej rodziny wynosi 66,4 m2. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał motywy przedstawione wcześniej w uzasadnieniu decyzji. Wskazał ponadto, że skarżący zbył w miejscowości pełnienia służby własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna wynosiła 31,86 m2 i odpowiadała przysługującej mu, z uwzględnieniem wskazań z art. 85 ust. 2, powierzchni mieszkalnej, mieszczącej się w granicach normatywu 28 m2 do 40 m2. Zarzut naruszenia art. 85 ust. 2, art. 90 i art. 91 ust. l pkt. l i 2 jest w świetle powyższego niesłuszny. Zarządzenia nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Jak stanowi art. 93 ust. l i 2 Konstytucji RP mają one charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prywatnych oraz innych podmiotów. Powołane w uzasadnieniu skargi zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy iż zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153 póz. 1271 z późn, zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Stosownie do art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270/, Sąd uwzględniając skargę na decyzję: l/uchyla decyzję w całości albo w części Jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący zarzuca natomiast organom administracyjnym błędną interpretację przepisów prawa materialnego - art. 90 ust. l i art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Zarzut ten w ocenie Sadu nie jest uzasadniony, W dacie wydania zaskarżonej decyzji, wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, mógł być rozstrzygnięty wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. /tekst jednolity Dz. U z 2002, Nr 207, póz. 1761/. Przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. /Dz. Urz. MS z 1997 r., Nr 4, oz. 50/ w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 93 ust. l i 2 Konstytucji RP, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Miały one charakter wewnętrzny i obowiązywały tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Problematyka mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej uregulowana została w rozdziale 6 wskazanej ustawy /art. 85 - 95/. Art. 85 ust. l ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie czynnej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ust.2 tego przepisu określa zasady ustalania powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi oraz jednostkową normę powierzchni mieszkalnej, która wynosi od 7 do 10 m2, zaś ust. 3 definiuje pojęcie miejscowości pobliskiej. Następne przepisy zawarte w rozdziale 6 ustawy dotyczą realizacji powyższych uprawnień funkcjonariuszy. Ustawa przewiduje różne formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy służby więziennej, m. in. przydział lokalu /art. 87 ust. l/, równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania /art. 89 ust. l i 2/ i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego /art. 90 ust. l/. Zgodnie z art. 90 ust, l ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Przepisu tego nie można jednak, tak jak chce tego skarżący czytać w oderwaniu od pozostałych przepisów i rozumieć w ten sposób, że funkcjonariuszom służby więziennej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu /domu/, niezależnie od posiadania przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i niezależnie od tego, gdzie lokal, z którym wiąże się wniosek o udzielenie pomocy ma się znajdować. Ograniczenia takie niewątpliwie występują. Stosownie do art.91 ust. l wskazanej wyżej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: l/ zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub dom, 2/ który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, 3/ którego małżonek spełnia warunki określone w pkt l lub 2, 4/ w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie przyjął, że skoro żona skarżącego zbyła własnościowy spółdzielczy lokal mieszkalny, o powierzchni zgodnej z przysługującymi normami /31,86 m2 powierzchni mieszkalnej przy normie 28-40 m2/ skarżący funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i nie ma też prawa do uzyskania pomocy finansowej na dofinansowanie spłaty zobowiązań z tytułu nabycia innego lokalu mieszkalnego. Celem przepisów, zawartych w rozdziale 6 powołanej ustawy, jest bowiem zapewnienie funkcjonariuszowi służby więziennej w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim związane jest prawo do uzyskania pomocy przewidzianej m. in. w art. 90 ust. l. Prawo funkcjonariusza do posiadania lokalu w miejscowości, w której pełni służbę lub w pobliskiej jest związane z charakterem służby i związanymi z nią obowiązkami. Z tym uprawnieniem wiążą się stosowne obowiązki organów Służby Więziennej. Z powyższych względów Sąd uznał, że skoro skarżący w miejscowości pełnienia służby posiadał już odpowiedni lokal mieszkalny, cel przepisu był zrealizowany i nie powstało po jego stronie prawo do uzyskania pomocy finansowej na spłatę zobowiązań związanych z zakupem innego mieszkania i odpowiadający mu obowiązek organów administracji. Sąd w tym składzie nie podzielił tym samym stanowiska, wyrażonego przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi w sprawie 3 II SA/Łd 407/03, gdzie uznano, iż ustawodawca nie uzależnił w ustawie o Służbie Więziennej praw do udzielenia pomocy od uprawnienia do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie Sadu w tym składzie brak jest podstaw do uznania, że ustawodawca w przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej, odmiennie niż w pozostałych służbach mundurowych, uregulował zakres uprawnień do uzyskania pomocy mieszkaniowej i uczynił przepis art. 90 ust. l ustawy - przepisem o charakterze socjalnym. Wprawdzie art. 90 ust. l ustawy o Służbie Więziennej różni się np. od art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji/t. jednolity z 2000 r. Dz. U Nr 101, póz. 1092 ze zm./, gdyż nie zawiera wprost zastrzeżenia, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to jednak do takiego właśnie rozumienia art. 90 ust. l prowadzi wykładnia funkcjonalna, nakazująca ustalenie takiego znaczenia przepisu, które będzie zgodne z celem i funkcją instytucji, do jakiej należy interpretowana norma. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.