II SA/Łd 817/19

Dnia 14 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...], w sprawie nałożenia na A spółkę z o.o. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej B na terenie położonym w Z przy ul. C 112, obejmującym działkę o nr 8, w obrębie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że na wniosek A Prezydent Miasta Z. wydał w [...] postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu raportu dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej B na terenie położonym w Z. przy ul. C 112 (...)". W ramach planowanej inwestycji inwestor przewidział zainstalowanie sześciu anten sektorowych umieszczonych na wieży o wysokości całkowitej 43,95 m n.p.t., składającej się z 7 segmentów o wysokości 6 m każdy. Rozstaw krawężników wieży u podstawy będzie wynosił 3,4 m, a u wierzchołka wieży 1,6 m. Inwestor przewidział montaż następujących elementów wyposażenia: 4 spoczniki uchylne montowane do drabiny włazowej, 3 odgromniki montowane na szczycie wieży, 2 pomosty techniczne PRD-BH1, 3 konstrukcje wsporcze WA-1 pod anteny radioliniowe, 3 konstrukcje wsporcze WA-5 pod anteny sektorowe oraz zaprojektował następujące poziomy techniczne wieży: PRD-BH1 na wysokości +36,65 m n.p.t., PRD-BH1 na wysokości +39,70 m n.p.t. Postanowienie zostało wydane po uprzednim uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P., stwierdzających konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, między innymi, ze względu na zakwalifikowanie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), zwanego w dalszej części "rozporządzeniem". W dniu 29 kwietnia 2018 r. do Prezydenta Miasta Z. wpłynęła korekta wniosku złożona przez A, dotycząca rozbicia na pojedyncze anteny grup antenowych wskazanych w pierwotnym wniosku oraz zmniejszenia deklarowanej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla pojedynczej anteny (EIRP), przy niezmienionych pozostałych parametrach planowanej inwestycji. Powyższa korekta polegała na zmianie parametrów technicznych sześciu anten sektorowych. Inwestor dołączył też m.in kartę informacyjną oraz analizę planowanej inwestycji pod względem kwalifikacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego poszczególnych anten liczonej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, przedstawił na mapach poziome i pionowe rzuty osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych w odległości 300 m od środka elektrycznego anten oraz wyjaśnił rozbieżności pomiędzy kartą informacyjną, a analizą środowiskową w zakresie wskazania maksymalnego tiltu. Prezydent Miasta Z. rozpatrzył przedstawioną korektę wniosku i wymienionym na wstępie postanowieniem z [...] nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Przed jego wydaniem ponownie uzyskał stanowisko wszystkich organów opiniujących (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P.), w którym organy podtrzymały swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym postępowaniu, z uwagi na to, że zmiana kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia dokonana przez organ pierwszej instancji z przedsięwzięcia spełniającego wymagania określone w § 2 ust. 1 pkt 7 lit.d rozporządzenia na przedsięwzięcie spełniające wymagania określone w § 2 ust. 1 pkt 7 lit.c rozporządzenia nie wpływa w istocie na zaistnienie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, ponieważ planowane przedsięwzięcie nadal zaliczane jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wskutek zażalenia wniesionego przez A Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] uchyliło w całości powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jednym z parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, który winien być brany pod uwagę przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest równoważna moc promieniowana izotropowo. Parametr ten wyznaczany jest dla pojedynczej anteny i to także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Bez znaczenia jest, czy na określonym kierunku azymutu i na tej samej wysokości pracować będzie jedna, czy więcej anten, skoro ustawodawca wyraźnie wskazał, że decydująca dla zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Dalej organ wyjaśnił, że ustawodawca uzależnił zaliczenie przedsięwzięcia dotyczącego instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych od jeszcze jednego istotnego warunku, a mianowicie, od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Definicja miejsc dostępnych dla ludności zawarta została w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799). Ustalając zakres odziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową telefonii komórkowej należy wziąć pod uwagę nie tylko faktyczne zagospodarowanie, ale również zagospodarowanie potencjalne wynikające z obowiązującego prawa. Z danych zawartych w ostatecznej wersji karty informacyjnej wynika, że inwestor przy ustalaniu oddziaływania emitowanego przez planowaną stację bazową promieniowania elektromagnetycznego wziął pod uwagę wyłącznie istniejącą zabudowę. Nie wskazał natomiast, czy w zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych planowana jest zabudowa na postawie obowiązującego porządku prawnego, zaś organ pierwszej instancji nie zweryfikował przedstawionych danych w tym zakresie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji błędnie założył, że w celu zakwalifikowania przedsięwzięcia do jednego z przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu, konieczne jest skumulowanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dwóch anten pracujących na tym samym azymucie i tej samej wysokości, w rezultacie uznając, że maksymalna moc promieniowania, tj. tzw. EIPR na pasmo wynosi 14 170,00 W. Powyższa wartość przesądziła o zaliczeniu przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit.c rozporządzenia, dla których sporządzenie raportu odziaływania na środowisko jest obowiązkowe. Tymczasem, w ocenie Kolegium kwestia ta nie może być przesądzona w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji, po pierwsze ze względu na brzmienie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, o czym była mowa wyżej, i po drugie, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie niewyjaśnienie, czy w obszarze ewentualnego oddziaływania pól elekromagnetycznych anten, tj. w odległości od 150 m do 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten (przy deklarowanej mocy promieniowania dla pojedynczej anteny wynoszącej dla każdego z typów anten odpowiednio 7155 W i 7015 W), znajdują się tereny przewidziane pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też wskazane na ten cel w wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Wyjaśnienie tych okoliczności, zdaniem Kolegium może mieć wpływ na kwalifikację planowanego przedsięwzięcia, tj. ustalenie czy przedsięwzięcie z uwagi na swoje parametry kwalifikuje się bądź nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ewentualna zmiana kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia może mieć wpływ na opinie organów specjalistycznych i w rezultacie na wynik sprawy w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Skargę na powyższe postanowienie złożył B.G., zarzucając mu naruszenie: - art. 138 § 2a k.p.a., w związku z art 7, art.11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko jest przeprowadzana dla pojedynczej anteny albowiem moc EIRP nie ma dla niej znaczenia. Ponadto organ nie wyjaśnił, na czym polega istota kwalifikacji oraz jaka jest różnica pomiędzy EIRP 2 anten gdyby to była 1 antena albowiem moc i tak będzie sama. - § 2 ust 1 pkt 7 lit c rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez uznanie, iż nic ma on zastosowania, pomimo że zaniżona moc EIRP wynosi 14170 W anten na każdym z sektorów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, rozstrzygając niniejszą sprawę Samorządowego Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Procesową podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowiły przepisy art.138 § 2 w związku z art.144 KPA. Zgodnie z drugim powołanym przepisem ( art.144 KPA ), w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale ( Rozdział 11 Zażalenia ) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei art.138 § 2 KPA stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wykładnia przepisu art.138 § 2 KPA prowadzi do wniosku, że opisane w tym przepisie rozstrzygnięcie organu odwoławczego może mieć źródło w brakach dowodowych jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, Owe braki muszą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ich usunięcie w postępowaniu odwoławczym, ze względu na charakter tych braków, że nie mogą one być usunięte w trybie art.136 KPA – organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy ( lub przeprowadzonego na jego zlecenie ) jest limitowany, między innymi zasadą dwuinstancyjności ( art.15 KPA ), chodzi bowiem o to, żeby zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie niweczył prawa stron do rozpoznania ich sprawy dwukrotnie. W związku z tymi uwagami należy podnieść, że korzystając z możliwości wydania rozstrzygnięcia opisanego w art.138 § 2 KPA organ odwoławczy nie jest uprawniony do kwestionowania wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego jakie dokonał organ pierwszej instancji. Takie uprawnienie nie wynika z komentowanego przepisu, poza tym może prowadzić do narzucenia organowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia, co w oczywisty sposób narusza art.15 KPA. Wyjście organu odwoławczego poza granice wyznaczone art.138 § 2 KPA może mieć wpływ na wynik sprawy, jeśli zaproponowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego jest błędna. A z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Jak już wyżej wspomniano, Kolegium uchylając postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] dokonało wykładni przepisów § 2 ust.1 pkt.7 i § 3 ust.1 pkt.8 rozporządzenia i wskazało, "że jednym z parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, który winien być brany pod uwagę przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest równoważna moc promieniowania izotropowo. Z woli ustawodawcy parametr ten wyznaczany jest dla pojedynczej anteny i to także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Za takim rozumieniem przepisu przemawia wykładnia językowa, która wyklucza sumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo poszczególnych anten składających się na całą instalację. Bez znaczenia jest, czy na określonym kierunku azymutu i na tej samej wysokości pracować będzie jedna, czy więcej anten, skoro ustawodawca wyraźnie wskazał, że decydująca dla zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko jest równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny". Formułując ten pogląd Kolegium oparło się na wyroku NSA z dnia 17 lutego 2017 roku, w sprawie sygn. II OSK 1448/15 i innych wyrokach sądów administracyjnych (powołanych na stronie 6 zaskarżonej decyzji). Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił poglądu przeciwnego (o konieczności sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo poszczególnych anten składających się na cała instalację ) opartego także na orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Należy wskazać, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego dominuje stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa jest w rozporządzeniu, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Owo orzecznictwo powołane zostało w piśmie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2019 roku ( BO.511.11.2019 ) – k.10-12 akt sprawy. Jako reprezentatywny dla tego kierunku orzecznictwa należy wskazać pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku w sprawie II OSK 1839/16 – "W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Należy przy tym wskazać, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2016r., II OSK 1162/14, Lex nr 2033968 i z 29 września 2015 r., II OSK 139/14, Lex nr 1987019)" Pogląd ten akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Niezależnie od błędnego poglądu prawnego opisanego powyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i sformułowało w tym zakresie wskazania co do dalszego postępowania. Mianowicie zwrócił uwagę Prezydentowi Miasta na konieczność zbadania, czy w obszarze ewentualnego oddziaływania pól elektromagnetycznych anten, w osi głównej wiązki promieniowania anten znajdują się tereny przewidziane pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też wskazane na ten cel w wydanych warunkach zabudowy. To wskazanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło na założeniu, że owo oddziaływanie należy badać dla każdej z pojedynczych anten ( o mocy promieniowania 7155 W i 7015 W ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ odwoławczy rozważy, czy w świetle wykładni przepisów rozporządzenia dokonanej przez Sąd konieczne jest wyeliminowanie decyzji Prezydenta Miasta Z. z obrotu, a gdyby taka konieczność istniała, czy nie powinny ulec zmianie wskazania, co do dalszego postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 P.p.s.a w związku z art.205 § 1 tej ustawy. D.P.