II SA/Łd 818/08

Dnia 10 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska,, Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 roku przy udziale- sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie przepisów art. 123 oraz art. 152 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków M. i M.B. oraz M.R., złożonych w dniu 22 sierpnia 2007r., odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku wydanej dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., dotyczącej zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej na nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 152 Kpa, a których istnienie uzasadniałoby wstrzymanie wykonania w/w decyzji. Dodatkowo, iż wnioski o wstrzymanie wykonanie przedmiotowej decyzji wniesione zostało przed wystąpieniem przez w/w wnioskodawców o wznowienie postępowania. Jako uzasadnienie żądania wskazano na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2007 roku, wydane w połączonej sprawie o sygn.akt II SA/Łd 494/07 i 496/07 o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismo, uznane ostatecznie przez organy za wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zostało przez M. i M. B. oraz M. R. złożone w dniu 4 września 2007r. Z kolei w dniu 12 listopada 2007 roku z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wystąpił Z. B., jako podstawę żądania wskazując również normę art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Uzasadniając interes prawny, uprawniający go do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, wskazał na fakt pozostawania właścicielem nieruchomości, sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r. Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zażalenie złożył m.in. Z. B., któremu postanowienie to zostało doręczone jako stronie postępowania, wnosząc o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku. Wskazał, iż wykonanie tejże decyzji może narazić go na poważne straty. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 144 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie zażaleniowe. Wskazując, iż Z. B. nie jest on stroną niniejszego postępowania, co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, wskazaną w art. 105 Kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z. B. Wyrokiem z dnia 21 maja 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 256/08, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż niewątpliwie Z. B. posiadał przymiot strony, miał legitymacje prawną, zgodnie z treścią art. 152 § 2 Kpa, do wniesienia zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Postanowienie wspomniane było bowiem wydane w toku postępowania wznowieniowego, które zostało wznowione na wniosek m.in. Z. B. Podkreślił, iż z uwagi na powyższe ustalenia organ odwoławczy powinien rozpoznać zażalenie Z. B. i wydać w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie. [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone przez Z. B. postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę. Wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron, organów i przywołał argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2008r. w sprawie II SA/Łd 256/08. Dodał, iż przed doręczeniem przedmiotowego wyroku wraz z uzasadnieniem w piśmie z dnia 22 lipca 2008r. A Sp.z o.o. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, wskazując, iż WSA w Łodzi na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2008r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na cofnięcie skargi. Z kolei NSA postanowieniem z dnia 8 lipca 2008r. umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte przez Spółkę. Przechodząc do istoty sprawy, Wojewoda [...] przypomniał, iż stosownie do przepisu art. 152 §1 Kpa organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 145 Kpa. Należy przez to rozumieć, iż jeżeli po wznowieniu postępowania organ stwierdzi, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia winien wstrzymać wykonalność zaskarżonych decyzji, w przeciwnym razie odmawia wstrzymania. Wojewoda podniósł, iż postępowanie sądowe prowadzone w sprawie ze skargi na decyzję SKO w Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu, uchylającym decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast dopiero uchylenie przedmiotowej decyzji stanowiłoby okoliczność, która uprawdopodobniłaby możliwość wzruszenia pozwolenia na budowę w trybie art. 145 §1 pkt 8 Kpa. Zaznaczył, iż WSA w Łodzi na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2008r. umorzył postępowanie sądowe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na cofnięcie skargi. Wobec powyższego nadal w obrocie prawnym istnieje decyzja o warunkach zabudowy, jednocześnie uchylone zostały wszystkie czynności postępowania sądowego, w tym postanowienia WSA z dnia 17 lipca 2007r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (II SA/Łd 494/07, II SA/Łd 496/07) tym samym nie można wywodzić z ustalonego stanu faktycznego i prawnego, iż zaistniały przesłanki wskazane w art. 152 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie złożył Z. B., zarzucając naruszenie art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, art. 152 Kpa poprzez nieprawidłową i niewystarczającą ocenę przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 10 Kpa gdyż organ nie umożliwił mu zapoznanie się z materiałem sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, iż organ niezasadnie przyjął, iż podstawą wznowienia był przepis art. 145 §1 pkt 8 Kpa, w sytuacji, gdy niewątpliwie był to art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Dalej wywodził, iż ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym winna znaleźć oparcie w przepisach prawa materialnego – prawie budowlanym i rozporządzeniach do niego wykonawczych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonego aktu. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym we wznowionym postępowaniu administracyjnym, Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie, którym Prezydent Miasta Ł. z dnia [...]r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. Przyczynkiem dla wydania powyższych aktów prawnych był wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji złożony przez M. i M. B. oraz M.R., oparty na art. 145 §1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy wskazywali bowiem na postanowienie tutejszego Sądu z dnia 17 lipca 2007r., wydane w połączonych sprawach o sygn.akt II SA/Łd 494/07 i II SA/Łd 496/07, o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 152 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosownie, do którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że do wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania niezbędne jest nie uprawdopodobnienie, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego lecz ustalenie, że w wyniku takiego postępowania wznowieniowego prawdopodobne jest uchylenie decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawową przesłanką uprawniającą organ do wstrzymania decyzji jest zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Wychodząc z takiego stanowiska organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo wywiodły, iż nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 8 Kpa. Jak wynika z akt sprawy we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wnioskodawcy wskazywali na postępowanie prowadzone przez WSA w Łodzi w sprawie ze skargi na decyzję SKO w Ł. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienie tutejszego Sądu z dnia 17 lipca 2007r., wydane w połączonych sprawach o sygn.akt II SA/Łd 494/07 i II SA/Łd 496/07, o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaistnienie w obrocie prawnym powyższego postanowienia Sądu miało być okolicznością uprawdopodobniającą uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie sądowe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z cofnięciem skargi. Umorzenie postępowania spowodowało, iż zostały uchylone wszelkie dokonane w nim czynności, w tym postanowienie Sądu z dnia 17 lipca 2007r., na które powoływali się wnioskodawcy. Postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu, uchylającym decyzję o warunkach zabudowy, a dopiero uchylenie tej decyzji stanowiłoby okoliczność, która uprawdopodobniłaby możliwość wzruszenia pozwolenia na budowę w trybie art. 145 §1 pkt 8 Kpa. Organ administracji prawidłowo wywiódł, iż nadal istnieje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, tym samym nie można wywodzić istnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 152 Kpa, która uzasadniałaby wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z niewątpliwym ustaleniem, iż upadły okoliczności, o których mowa w art. 145 §1 pkt 8 Kpa organ zasadnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślić trzeba, iż skarżący nie składał wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, pierwotnie odwoływał się od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...]r., następnie, składając skargę do Sądu, od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]r. Nie mniej jednak nigdy nie wskazał okoliczności, która wskazywałaby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreśla swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, wnosząc o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § pkt 4 Kpa, stosownie, do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie wskazuje na żadną inną okoliczność, która uprawdopodobniały uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić należy, iż tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w toku którego stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 §1 Kpa i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 Kpa. W ramach wstępnej formalnoprawnej oceny wniosku o wznowienie postępowania organ administracji nie jest uprawniony do oceny czy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 §1 pkt 4 Kpa. W fazie wstępnej badań formalnych organ ustala jedynie czy wnioskodawca powołał we wniosku jedną z przesłanek z art. 145 §1 Kpa i czy zachował termin do wniesienia żądania o wznowienie postępowania, zatem badanie czy strona rzeczywiście nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, jest możliwe wyłącznie po wznowieniu postępowania. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji, ustawodawca formułując art. 152 §1 Kpa jednoznacznie wskazał, iż wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania organowi wystarczy, iż wniosek zostanie złożony w terminie i wnioskodawca uprawdopodobni jedną z okoliczności wyliczonych w art. 145 §1 Kpa, na którą się powołuje, natomiast aby orzec o wstrzymaniu wykonania decyzji okoliczności sprawy muszą wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W niniejszej sprawie wnosząc o wznowienie postępowania skarżący powoływał art. 145 §1 pkt 4 Kpa, badanie zaistnienia tej przesłanki ma miejsce na kolejnym etapie postępowania, już po jego wznowieniu, dopiero wówczas może zaistnieć prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 §1 Kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, zbyt szerokie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998r., sygn.akt IV SA 2311/96, niepubl. Dostępny w Lex nr 43803). Reasumując, skarżący nie wnosił o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 Kpa w świetle powyższej argumentacji nie dawała prawdopodobieństwa, które uzasadniałoby zastosowanie art. 152 §1 Kpa. Z kolei powoływana przez wnioskodawców okoliczność z art. 145 §1 pkt 8 Kpa, jak wynika z akt sprawy upadła. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd orzekający nie mógł nie zgodzić się z organami administracji, zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa a podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ar