II SA/Łd 820/08

Dnia 26 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M.K. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Rejonowego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Ł. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prokurator Okręgowy w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Rejonowego w Z. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, M. K. pismem z dnia [...] roku wniósł o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii z akt postępowania karnego. Prokurator Rejonowy w Z. pismem z dnia 7 maja 2008 roku wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu wydania kserokopii z akt sprawy, w terminie 7 dni. W treści pisma organ wskazał, że analiza materiałów wskazuje, że żądane kserokopie to informacja przetworzona zgodnie z art. 3 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że prawo do udzielenia informacji przetworzonej przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w treści pisma z dnia 19 maja 2008 roku M. K. wskazał, że organ, po uwzględnieniu jego wniosku z dnia [...] roku, udostępnił mu wglądu akta postępowania karnego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony, informacja publiczna w postaci kart prawomocnie zakończonego postępowania karnego jest informacją prostą, a wniosek o wydanie 200 kart kopii jest kontynuacją wniosku z dnia [...] roku. Realizacja wniosku strony w postaci przekazania kopii kart postępowania karnego, nie czyni informacji prostej informacją przetworzoną. W tej sytuacji żądanie wykazania tego, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jest bezprawne i stoi w sprzeczności z treścią art. 10 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną organ wskazał przepis art. 16 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż po analizie akt sprawy karnej ustalono, że część żądanych przez stronę materiałów to informacje publiczne wymagające usunięcia danych chronionych odrębnymi ustawami, co czyni je informacjami przetworzonymi. Wnioskodawca został wezwany do wskazania okoliczności uzasadniających w jakim zakresie żądanie udzielenia informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym niemniej strona nie wykazała zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, co było powodem do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez stronę. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniósł o uchylenie decyzji I instancji i zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w Z. do udostępnienia informacji publicznej, ponad 80 kart z akt postępowanie karnego prawomocnie zakończonego. W motywach odwołania M. K. powtórzył argumenty podniesione w piśmie z dnia 19 maja 2008 roku wskazując nadto, iż samo usunięcie z treści dokumentów danych chronionych ustawami, nie czyni całych dokumentów, do których miał on dostęp, informacjami przetworzonymi. Zdaniem odwołującego się informacja, której żądał nie jest informacją publiczną przetworzoną, ale prostą, co wynika z treści art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, z treści art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawierać powinno także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których prywatność lub tajemnicę, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Tymczasem, kwestionowana w postępowaniu decyzja I instancji nie zawiera rzeczonego uzasadnienia. Po rozpatrzeniu odwołania, Prokurator Okręgowy w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż informacją publiczną jest informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu na treść żądania, udostępnienie informacji może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie czynności skutkują tym, że informacja prosta staje się informacją przetworzoną, której udostępnienie wiąże się z koniecznością wykazania przesłanki interesu publicznego. W tej sytuacji, jak wskazał organ, bezzasadne jest twierdzenie strony, że przygotowanie materiałów zawartych w aktach pod kątem ustalenia danych osobowych podlegających anonimizacji nie jest przetworzeniem informacji publicznej prostej w informację przetworzoną. Organ I instancji owszem udostępnił odwołującemu się akta sprawy do fizycznego zapoznania się z nimi, jednakże organ ten dokonał reasumpcji swojego stanowiska i zażądał wykazania interesu publicznego. Strona nie wykazała zaistnienia tego interesu. Organ I instancji samodzielnie również badał czy zaistniały w sprawie przesłanki interesu publicznego. Nadto, zdaniem organu odwoławczego przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew twierdzeniom strony, nie odnosi się do sytuacji określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. W skardze do sądu administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie decyzji II, jak i I instancji, zobowiązanie organu II instancji do przekazania mu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] roku oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując na treść pism składanych w toku postępowania, konkludując stwierdzeniem, że w działaniu organu występuje podwójna sprzeczność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący uzyskał dostęp do informacji publicznej poprzez stworzenie możliwości przeglądania akt postępowania, zatem organ ocenił, że była to informacja prosta. Następnie jednak organ odmówił udzielenia informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii z akt sprawy uznając, że jest to informacja przetworzona. Skarżący uzyskał część kserokopii (125 kart), wśród których zdaniem strony jest też część dokumentów, które w świetle wywodów organu, winny stanowić informację przetworzoną (zawierają dane osobowe osób fizycznych). W ocenie skarżącego, sama anonimizacja treści dokumentów nie czyni z tych dokumentów, informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że do akt zakończonego przygotowawczego postępowania karnego przysługuje publiczny dostęp, bez żadnych ograniczeń. Tym niemniej, organ rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej z akt postępowania karnego, każdorazowo przeprowadza analizę, czy dokonana czynność jest możliwa przy zachowaniu trybu i zasad, wynikających z innych aktów prawnych (tj. procedury karnej lub ustawy o ochronie danych osobowych). Organ winien usunąć dane osób fizycznych, występujących w postępowaniu karnym, w tym osób pełniących funkcje publiczne, nie mające związku z pełnieniem tych funkcji. Tym samym dochodzi do przetworzenia informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wykazał okoliczności warunkujących udzielenie takich informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w jej treści. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest decyzja Prokuratora Okręgowego o utrzymaniu w mocy decyzji Prokuratora Rejonowego o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z dnia [...] roku wniósł o wydanie kserokopii z akt prawomocnie zakończonego postępowania karnego. Treść tego pisma wyczerpywała się na enumeratywnym wyliczeniu numerów kart z akt sprawy – ok. 200 kart. Następnie, pismem z dnia 7 maja 2008 roku organ wezwał skarżącego do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu wydania kserokopii. Skarżący, w ocenie organu, nie wykazał istnienia tego interesu, zatem organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z analizy akt administracyjnych wynika również bezspornie, że w dniu 18 lipca 2008 roku skarżący otrzymał część żądanych kserokopii dokumentów w ilości 125 stron. Kserokopie te zostały załączone do pisma organu I instancji z dnia [...] roku. Okoliczności tej nie kwestionuje żadna ze stron. Z tych informacji wynika, że wniosek skarżącego został częściowo uwzględniony, gdyż otrzymał on 125 kart kserokopii z żądanych 200 stron. Tymczasem organ I instancji w decyzji z dnia [...] roku wskazał, że "po rozpatrzeniu wniosku (...) o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wykonania wskazanych pismem z dnia [...] roku kart z akt postępowania (...) orzeka co następuje: odmawia się udostępnienia informacji publicznej". Organ powołał przy tym, że decyzja odnosi się do wniosku skarżącego z dnia [...] roku. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ nie sprecyzował swojego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, których kart nie wyda skarżącemu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również żadne ograniczenie zakresu orzeczenia do odpowiedniej części tego wniosku. Wynika z tego zatem, że decyzja organu I instancji odnosi się do całego wniosku skarżącego z dnia [...] roku. Przepis art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przy czym, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny czego dotyczy decyzja, bądź o czym orzeka organ. Sentencja decyzji powinna być wyrażona precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. Pogląd taki potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 roku, II OSK 1253/06, Lex Nr 383777; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 roku, III SA/Wa 2515/06, Lex Nr 302409; wyrok NSA z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, Lex Nr 47875). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela te uwagi. W tej sytuacji zestawiając wymagania określone przez art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagami zaprezentowanymi uprzednio, należy stwierdzić, że kwestionowana w postępowaniu decyzja I instancji została wydana z istotnym naruszeniem tego przepisu. Decyzja II instancji też jest dotknięta taką samą wadą, gdyż organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. Gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można z tych powodów, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji (art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Bezsprzecznie, akta prawomocnie zakończonego postępowania karnego mogą zawierać dane osobowe chronione prawem, np. dotyczące sfery życia prywatnego osoby fizycznej. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że nawet gdy akta postępowania dotyczą podejrzenia popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego – Wójta Gminy, w aktach rzeczonej sprawy mogą znajdować się informacje prawnie chronione. Tym niemniej, zdaniem składu orzekającego, decyzje organów orzekających powinny w odpowiednim zakresie precyzować rodzaj tajemnicy z uwagi, na którą informacja prosta wymaga przekształcenia w informację przetworzoną. Sprecyzowanie to winno nastąpić w uzasadnieniu decyzji poprzez ogólne wskazanie charakteru dokumentów i rodzajów tajemnic, które należy chronić. Uzasadnienie kwestionowanych decyzji w tym zakresie wymaga doprecyzowania. Konkludując, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.