II SA/Łd 822/24

Dnia 28 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A. P. – Radnego Gminy S., E. H.– Sołtysa Wsi O. i Rady Sołeckiej Wsi O. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z 27 września 2024 r. nr VII/48/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu Osiny Kolonia postanawia: odrzucić skargi. lp A. P. – Radny Gminy S., E. H. – Sołtys Wsi O. i Rada Sołecka Wsi O. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Szczerców z 27 września 2024 r. nr VII/48/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu Osiny Kolonia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczerców wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Zdaniem organu skarżący nie wskazali ani nie wykazali zaistnienia naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na ich własną, indywidualną sytuację prawną. Ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu interesu prawnego nie spełnia wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Podmiot wnoszący skargę winien bowiem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Wykazanie naruszenia interesu prawnego jest obowiązkiem podmiotu wnoszącego skargę. Podmiot wnoszący skargę winien więc wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Musi to być ponadto interes indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Dopiero zaś stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Należy wskazać, że skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym, możliwe jest tylko przez podmiot, który posiada zdolność sądową. Brak zdolności sądowej danego podmiotu uniemożliwia podjęcie bądź kontynuowanie postępowania, lub daje podstawę do usunięcia jego skutków, jeżeli zostało ono zakończone. W zależności bowiem od momentu ujawnienia tego braku, powoduje to odrzucenie skargi lub wniosku, zawieszenie postępowania, nieważność postępowania lub też stanowi przesłankę jego wznowienia. Z tego względu, posiadanie zdolności sądowej przez podmioty występujące przed sądem administracyjnym, jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia skutecznego i ważnego postępowania. Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności odnieść się należy do dopuszczalności skargi Sołtysa Wsi O. i Rady Sołeckiej Wsi O. Zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – w skrócie: "p.p.s.a." – zdolność sądowa przysługuje osobom fizycznym, osobom prawnym, państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oraz organizacjom społecznym nieposiadające osobowości prawnej a także innym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "u.s.g." – gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003r., sygn. akt IV SA 2841/2001, Wspólnota 2004, nr 9, s. 59, wyrok NSA z 17 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1591/12). Samodzielnie – we własnym imieniu i we własnym interesie – jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 1992r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006). W świetle wyżej poczynionych wywodów sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 ustawy p.p.s.a. grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Za takie uważa się jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa (M. Niezgódka-Medek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005r., s. 63). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. W orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym sołtys jako organ wykonawczy sołectwa, także nie ma legitymacji do wniesienia skargi (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 5/20, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. Z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 1/20). Podobnie rzecz ma się z radą sołecką, której również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi, zwłaszcza że zgodnie z art. 36 ust 1 u.s.g. jest to jedynie organ wspomagający działalność sołtysa, który także nie posiada legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Co prawda w myśl art. 58 § 2 p.p.s.a. z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci sprzeciw dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony, jednak dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdy brak zdolności sądowej podlega uzupełnieniu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarga wniesiona przez Sołtysa Wsi O. oraz Radę Sołecką Wsi O. jest skargą niedopuszczalną. Podmioty te nie posiadają bowiem osobowości prawnej, a więc zdolności sądowej do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, a brak w zakresie zdolności sądowej jest w tym przypadku nieusuwalny. Z tych przyczyn skarga Sołtysa Wsi O. oraz Rady Sołeckiej Wsi O. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 oraz § 3 p.p.s.a. Jeżeli natomiast chodzi o skargę A. P. – Radnego Gminy S. wyjaśnienia wymaga, że podstawę prawną wniesienia w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699). Kwestionując uchwałę trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny. Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona (por. wyrok WSA w Poznaniu 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 254/13 – dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. Podstawowy zarzut skargi sprowadza się natomiast niezgodność tekstu projektu uzasadnienia zaskarżonej uchwały przedłożonego radnym podczas VII Sesji Rady Gminy S., a tekstem projektu udostępnionego do publicznego wglądu na stronach BIP gminy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby podjęcie zaskarżonej wpłynęło na jego własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień wynikających z przepisów prawa albo spowodowało nałożenie na niego jakichkolwiek obowiązków. Skoro skarżący nie wykazał, aby nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego, to nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W związku z powyższym również skarga A. P. – Radnego Gminy S. podlegała odrzuceniu. Na koniec podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W takiej sytuacji wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego dotyczy każdej osoby, w imieniu której skarga została złożona. W wyroku z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2530/13 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli. Nie legitymuje go do tego przepis art. 23 ust. 1 u.s.g. Chcąc wnieść skargę na uchwałę rady gminy w imieniu mieszkańców, radny winien dysponować pisemnym upoważnieniem od każdego mieszkańca do dokonania tej czynności. Radny nie może samodzielnie, niejako "z urzędu" działać w tej kwestii w imieniu mieszkańców nawet w sytuacji, gdy uważa, że uchwała taka godzi w ich dobro. W niniejszej sprawie nie załączono do skargi pisemnej zgody mieszkańców gminy na zaskarżenie w ich imieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi opisanej na wstępie uchwały. lp