II SA/Łd 825/16

Dnia 14 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 roku sprawy ze skargi A.W. i T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. W. i T. W. solidarnie kwotę 22.692 (dwadzieścia dwa tysiące sześćset dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta S. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], orzekającą o: I. ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez S.- miasto na prawach powiatu prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. A, obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 88 o pow. 1,1517 ha, w kwocie 825.800,00 zł (słownie: osiemset dwadzieścia pięć tysięcy osiemset złotych) obejmującej wartość: - gruntu działki nr 88 w kwocie 756.000,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt sześć tysięcy złotych); - nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej działce w kwocie 69.800,00 zł (słownie: sześćdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset złotych); II. powiększeniu kwoty odszkodowania ustalonego w pkt I niniejszej decyzji o 5 % wartości wyżej opisanej nieruchomości, tj. 41.290,00 zł (słownie: czterdzieści jeden tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt złotych); III. przyznaniu opisanego w pkt I i II niniejszej decyzji odszkodowania na rzecz – A. i T. małż. W. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej, zam. przy ul. B 25 w S.; IV. zobowiązaniu Prezydenta Miasta S. do wypłaty odszkodowania, wskazanego w punkcie I i II w łącznej wysokości 867.090,00 zł (słownie: osiemset sześćdziesiąt siedem tysięcy dziewięćdziesiąt złotych) osobom uprawnionym wymienionym w punkcie III niniejszej decyzji jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nabycia z mocy prawa wskazanej w sentencji decyzji nieruchomości zostało wszczęte pismem z dnia 15 marca 2013r. Z uwagi na zaistnienie przesłanek skutkujących wyłączeniem Prezydenta Miasta S., od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, wynikających z treści 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. wyznaczył Prezydenta Miasta Ł. do rozpatrzenia sprawy. Pierwsza z decyzji Prezydenta została uchylona w toku kontroli instancyjnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz A. i T. małż. W. w łącznej kwocie 867.090,00 zł. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w toku postępowania podjęto próbę weryfikacji operatu szacunkowego, sporządzonego przez B. L. operatu szacunkowego z dnia 18 września 2014r. Jednak z uwagi na upływ terminu ważności tej opinii niemożliwa była jego aktualizacja. Z uwagi na powyższe odstąpiono od złożenia wniosku do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774) – w skrócie: "u.g.n.". Kolejny rzeczoznawca majątkowy w opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2016r. określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 705.800,00 zł obejmującej wartość: - gruntu działki nr 88 w kwocie 636.000,00 zł; - nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej działce w kwocie 69.800,00 zł. Pismem z dnia 8 kwietnia 2016r. Prezydent Miasta S. wniósł uwagi do operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2016r. podnosząc, iż błędnie została przeprowadzona analiza rynku pod względem doboru nieruchomości reprezentatywnych w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jak również fakt, iż transakcja oznaczona nr 2 dotyczy sprzedaży udziału w prawie własności gruntu, wobec czego nie może być uwzględniona w procesie wyceny. Pismem z dnia 10 maja 2016r. rzeczoznawca majątkowy odniosła się do zarzutów zawartych w piśmie Prezydenta Miasta S., jak również dostarczyła sporządzony operat szacunkowy po korekcie z dnia 10 maja 2016r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 825.800,00 zł, obejmującą wartość: - gruntu działki nr 88 w kwocie 756.000,00 zł; - nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej działce w kwocie 69.800,00 zł. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. operat szacunkowy z dnia 10 maja 2016r., odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). W dniu, w którym została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dla terenu na którym zlokalizowana jest działka nr 88 brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. zatwierdzonym Uchwałą [...] Rady Miasta S. z dnia [...], przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie oznaczonym symbolem KZ i 2 BP. Biegła uwzględniła w wycenie zapisy obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S.. Rzeczoznawca majątkowy wybrała, jako transakcje porównawcze, transakcje dotyczące rynku nieruchomości drogowych, a także rynku o funkcji przemysłowo-usługowej. Biegła stwierdziła, iż nie jest możliwe określenie wartości przedmiotu wyceny w oparciu o ceny transakcji drogowych i dokonała analizy rynku nieruchomości o funkcji przemysłowo-usługowej. Wartość nasadzeń roślinnych oszacowana jest na podstawie publikacji autorstwa K. Z. "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" wydanej przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych. Dla potrzeb wykonania operatu rzeczoznawca dokonała analizy transakcji w obrębie miasta S. w latach 2013 - 2015. Rzeczoznawca znalazła 4 transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Ponadto wskazano, iż jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego, A. i T. małż. W. wydali inwestorowi działkę nr 88 w dniu 27 grudnia 2012r. Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu, wysokość odszkodowania, stosownie do treści art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031) – zwaną również: "specustawą" – powiększona została o 5 % wartości nieruchomości, gdyż został dochowany ustawowy termin wydania nieruchomości. Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta S., kwestionując poprawność operatu szacunkowego, sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, twierdząc iż nie powinien stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. W ocenie Prezydenta Miasta S. uwzględnione przez biegłą, w bazie danych do porównań, nieruchomości nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. W związku z tym przyjęte wartości jednostkowe cen transakcyjnych z określonego przez rzeczoznawcę rynku lokalnego, nie są w pełni adekwatne i znacznie odbiegają od cen jednostkowych za tego typu grunty. Na skutek wniesionych zastrzeżeń do pierwotnej wersji operatu, biegła uwzględniła w bazie danych do porównań tylko cztery transakcje i po odrzuceniu jednej z nich, określiła wartość rynkową nieruchomości. Korekta spowodowała rażące zawyżenie wartości nieruchomości w stosunku do wartości tejże nieruchomości ustalonej w pierwotnej wersji operatu. Przywołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta S. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy wschodniej miasta S. na odcinku od skrzyżowania z ul. C. do skrzyżowania z ul. D (z wyłączeniem pasa drogi gminnej i wojewódzkiej) - droga powiatowa. W granicach lokalizacji inwestycji znalazła się m.in. działka nr 88. Przedmiotowa nieruchomość, znajdująca się w granicach przedmiotowej inwestycji, została nabyta z mocy prawa przez Powiat Miasto S.. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...]. Zgodnie z pismem Prezydenta Miasta S. z dnia [...], działka nr 88 o pow. 1,1517 ha odpowiada działce nr 64/3 o pow. 1,1500 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., VII Wydział Ksiąg Wieczystych, w której jako współwłaściciele figurują A. (s. J. i J.) i T. (c. J. i H.) małż. W., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpatrywanej sprawie zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...], przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie oznaczonym symbolem KZ - droga zbiorcza i 2 BP - rozwój pozarolniczych miejsc pracy w ramach funkcji produkcyjno-usługowych, bez transportu, obsługi technicznej, magazynów, hurtowni i zakładów eksploatacji surowców mineralnych z przeciwwskazaniami zabudowy mieszkaniowej. Regulacje zawarte w § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nakazują oszacowanie spornej działki (przy obecnych ustaleniach) osobno w częściach położonych na terenach produkcyjno-usługowych i osobno w częściach położonych na terenach drogowych, proporcjonalnie do wskazań w studium. Organ odwoławczy wskazał, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Art. 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje także rynek regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Biegły powinien rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca liczba transakcji. Organ II instancji podkreślił, iż szacowana nieruchomość znajduje się w części na terenach oznaczonych jako KZ - droga zbiorcza. Zatem w zaistniałych okolicznościach, do tej części nieruchomościami zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 rozporządzenia, co oznacz, że punktem wyjścia jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy nie dokonał rzetelnej analizy rynku nieruchomościami, nadto podkreślił, że dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien on nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zbadał jedynie transakcje występujące w mieście S.. Rzeczoznawca majątkowy w żaden sposób nie zbadał transakcji z innych powiatów. Dopiero po dokonaniu szczegółowej analizy rynku regionalnego nieruchomości i szczegółowym uzasadnieniu rzeczoznawca winien wykazać, czy występują transakcje charakteryzujące się podobieństwem do szacowanej nieruchomości. Zatem rzeczoznawca majątkowy szacując wartość nieruchomości obowiązany jest zbadać granice całego województwa i wyłonić transakcje najbardziej zbliżone pod względem podobieństwa. Jednocześnie organ odwoławczy przytoczył definicję legalną nieruchomości podobnej i przyjął, że badane przez biegłą nieruchomości nie spełniają tych kryteriów. Organ, odwołując się do poglądów judykatury podkreślił, że w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Błędnie zatem przyjął rzeczoznawca, iż powierzchnia nieruchomości drogowych powoduje, iż nie mogą być one podobne do nieruchomości wycenianej. Odnosząc się natomiast do transakcji o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, przemysłowo - usługową i/lub przemysłową należy wskazać, iż rzeczoznawca majątkowy zbadał transakcje występujące tylko i wyłącznie na terenie miasta S., nie rozszerzając poza nie analizy rynku, w celu wyłonienia transakcji cechujących się największym podobieństwem do przedmiotu wyceny. Reasumując w ocenie organu II instancji powyższe działania rzeczoznawcy majątkowego pozostają w sprzeczności z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zatem operat szacunkowy wykonany na datę 10 maja 2016r., nie został wykonany w sposób prawidłowy, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zmiana wartości wycenianej nieruchomości skutkuje sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, a nie korekty. Zatem operat szacunkowy wykonany na datę 29 lutego 2016r., winien formalnie zostać wycofany z obrotu prawnego. Należy wskazać, iż organ I instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Ze względu na posiadane wady opinia z dnia 10 maja 2016r. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela ww. części nieruchomości. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli T. i A. małż. W., reprezentowania przez adwokata P. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 4 pkt. 16 w zw. z art. 150 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. w zw. z § 36 ust. 2 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2016 roku zmienionego w dniu 10 maja 2016r. jako sporządzonego nieprawidłowo, podczas gdy opierał się on na właściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, albowiem po wnikliwiej analizie rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził brak możliwości dokonania wyceny wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o porównanie transakcji nieruchomości drogowych ze względu na zaledwie 2 transakcje o bardzo małej powierzchni nieruchomości które ponadto nie spełniały cech transakcji rynkowej albowiem zostały wywłaszczone oraz prawidłowej analizie rynku nieruchomości w postaci analizy rynku nieruchomości z powiatu Miasta S.; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 157 ust. 1 w zw. art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 29 lutego 2016 roku zmieniony w dniu 10 maja 2016r. nie spełnia wymogów określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy właściwie zastosowano nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych albowiem po wnikliwiej analizie rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził brak możliwości dokonania wyceny wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o porównanie transakcji nieruchomości drogowych ze względu na zaledwie 2 transakcje o bardzo malej powierzchni nieruchomości, które ponadto nie spełniały cech transakcji rynkowej, albowiem zostały wywłaszczone, a ponadto Miasto S. nie wniosło o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; 3) naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] naruszyła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie odwołania Prezydenta Miasta S. oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Brak natomiast podstaw prawnych do zmiany przez sąd zaskarżonej decyzji i orzekania o oddaleniu odwołania. Kontroli sądu została poddana decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć również na uwadze, że zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób przekonujący konieczności ponownego orzekania w całości przez organ I instancji. Jak wynika z akt postępowania, organ II instancji ograniczył się jedynie do oceny wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji, zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Umknęło przy tym uwadze Wojewody, że postępowanie w sprawie toczy się już od roku 2013, skarżący zostali pozbawieni własności nieruchomości w grudniu 2012 roku, sporządzony operat szacunkowy z maja 2016 roku jest kolejnym dowodem z opinii rzeczoznawcy w tym postępowaniu. Do upływu jego ważności było wystarczająco dużo czasu, aby wykorzystać możliwość zwrócenia się do autorki o wyjaśnienie wątpliwości, podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Warto też zauważyć, że uczestnicy postępowania nie złożyli kontroperatu, ani też opinii związku rzeczoznawców (art. 157 u.g.n.), pomimo że zostali o takiej możliwości pouczeniu Jest to istotne naruszenie normy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Doszło w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjność postępowania w tym znaczeniu, w jakim art. 15 k.p.a. oznacza konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy w każdej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tak ustalone naruszenie normy art. 138 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień wydania kontrolowanej decyzji t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1774) - dalej jako u.g.n - oraz rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawi wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzuty Wojewody [...] skierowane do operatu dotyczą wadliwej, zdaniem organu odwoławczego, oceny rynku nieruchomości, błędnego rozumienia legalnej definicji nieruchomości podobnych, orzekania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 10 maja 2016 roku, który zawiera zmianę wartości nieruchomości, przyjętą w operacie z 29 lutego 2016 roku, zatem winien zostać sporządzony nowy operat, a nie korekta. Wojewoda wskazał też, że organ stopnia podstawowego nie ocenił opinii rzeczoznawcy. Ten ostatni z zarzutów nie jest pozbawiony trafności, bowiem uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zawiera jedynie lakoniczną ocenę tego dowodu. Niemniej zarzut ten nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji organu I instancji, skoro organ odwoławczy, jak wskazano wcześniej, przejmuje sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia i również jest zobligowany do pełnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące zasady postępowania wyjaśniającego – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – w pełni odnoszą się również do postępowania przed organem II instancji. Ostateczna zatem weryfikacja materiału dowodowego dokonuje się w postępowaniu odwoławczym. W ocenie sądu trafnie skarżący podnoszą, że brak było podstaw do zakwestionowania dokumentu z dnia 20 maja 2016 roku jako operatu szacunkowego. Wprawdzie strona tytułowa tego dokumentu istotnie zawiera nazwę "operat szacunkowy – po korekcie", niemniej dokument ten zawiera wszystkie elementy operatu szacunkowego, o jakim mowa w § 55 i następnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Mógł więc stanowić zatem dowód w postępowaniu o ustalenie wartości nieruchomości. Został zresztą sporządzony w związku z uwagami zgłaszanymi przez strony postępowania w stosunku do poprzedniego operatu z dnia 29 lutego 2016r. Tak więc ten zarzut, najdalej idący, bo podważający możliwość skorzystania z dowodu, w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania, nie mógł stanowić podstawy uzasadniającej uchylenie decyzji organu I instancji Należy mieć też na uwadze, ze operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, którego ocena rządzi się swoistymi regułami, wynikającymi z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. O doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. To rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 457/16, LEX nr 2175974). Z powyższego wynika, ze nieskuteczne są zarzuty dotyczące wyboru nieruchomości, w tym także zarzut niewłaściwego rozumienia definicji nieruchomości podobnych. Również wybór współczynników korygujących i określenie ich wielkości należą do uprawnień biegłego rzeczoznawcy. Wycenie podlegała nieruchomość w przeważającej części przeznaczona pod drogi. Mający w takim przypadku zastosowanie § 36 ustęp 4 powołanego rozporządzenia dotyczy zasad określania wartości nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod inwestycje drogowe. W takim przypadku co do zasady wycenę przeprowadza się, wykorzystując ceny transakcyjne gruntów przyległych o przeważającym przeznaczeniu. Wyjątek od tej zasady stosuje się wtedy, gdy dostępne są informacje o cenach transakcyjnych nieruchomości nabytych w umowach notarialnych, a przeznaczonych wcześniej w planach miejscowych pod drogi. Biegła na stronie 16 i nast. operatu z dnia 10 maja przekonująco uzasadniła konieczność ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o grunty sąsiednie, wykazując, że brak danych na rynku lokalnym. Ograniczenie rynku lokalnego do terenu S. również ma swe uzasadnienie w specyfice cen nieruchomości drogowych w zależności od jego położenia. Trzeba też mieć na uwadze, że ogólne zasady badania rynku nieruchomości, określone w § 36 1 - 3 rozporządzenia stosuje się odpowiednio, a nie dosłownie. Gdyby zatem w sposób bezpośredni stosować konieczność poszerzania badania rynku obrotu nieruchomościami drogowymi na rynek regionalny i krajowy, jak w odniesieniu do innych nieruchomości określa to powołany przepis, regulacja ust. 4 i odwołanie się do wartości nieruchomości przyległych straciłyby sens. Nietrafnie zatem organ odwoławczy zarzuca wadliwe ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przyległych Ponadto w operacie biegła omówiła cechy badanej nieruchomości i dokonała oceny ich wpływu na wartość nieruchomości w stosunku do nieruchomości porównywanych W szczególności wskazała na obniżający wpływ na wartość ceny jednostkowej nieruchomości jej dużej powierzchni. Przede wszystkim jednak organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym mowa już była powyżej. Szczególny tryb podważenia wartości opinii w postaci operatu szacunkowego przesadza również o niemożności uwzględnienia przez sąd wniosku skargi o dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej rzeczoznawcy majątkowego, jako dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Reasumując, zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Jak wywiedziono wyżej, kasatoryjna decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. . Z uwagi na powyższe sąd orzekł o jej chyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania, w tym równowartość uiszczonego wpisu sądowego i koszty zastępstwa procesowego. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia, w szczególności rozważając możliwość aktualizacji i uzupełnienia operatu przez biegłą. JK