II SA/Łd 829/10

Dnia 22 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA :Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska,, Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 roku sprawy ze skargi E. O. i S. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 104 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie użytkowania warsztatu usług wulkanizacyjnych, położonego na działce nr [...] w R. przy ul. A [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2009r. mając na uwadze uregulowanie art. 145 §1 pkt 8 Kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. udzielającą E. i S. małżonkom O. pozwolenia na użytkowanie warsztatu usług wulkanizacyjnych. Sprecyzował, iż Wojewoda [...] uchylił ostateczną decyzję z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Państwo O. pozwolenia na budowę przedmiotowego warsztatu wraz z instalacją elektryczną. Wyjaśnił, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu powoduje, iż nie można stwierdzić zgodności zrealizowanej inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę, a tym samym wypełnienia przez inwestorów obowiązków wynikających z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stan ten stanowi przesłankę do uchylenia w trybie wznowienia ostatecznej decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co też uczyniono decyzją z dnia [...]r. Dodał, iż inwestorzy zaskarżyli tę decyzję i organ odwoławczy w dniu [...]r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję z dnia [...]r. w całości i stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia nie jest dopuszczalne jej uchylenie. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i A. małżonkowie R., właściciele i mieszkańcy nieruchomości sąsiadującej z warsztatem. W obszernym uzasadnieniu odwołujący podnieśli szereg merytorycznych zarzutów dotyczących samej decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę, która ich zdaniem została wydana z pogwałceniem prawa. Nadto, iż zrealizowana inwestycja narusza ich prawa, sprawia duże uciążliwości i ogranicza korzystanie z nieruchomości, w konsekwencji wnoszą o podjęcie działań zmierzających do nakazania rozbiórki tegoż obiektu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Dalej wskazał, iż organ I instancji, wbrew stanowisku odwołujących, podjął ustawowe czynności po wycofaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, zmierzające do wyeliminowania także pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu. Podniósł jednocześnie, iż nie może odnieść się do kwestii umorzenia postępowania, gdyż zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia decyzji nie wskazuje, jakie konkretnie postępowanie umorzył organ I instancji, kiedy wszczęte, czy na wniosek strony, czy z urzędu. Podkreślił, iż braki te są o tyle istotne, że po wydaniu decyzji z dnia [...]r. nie zachodziła już potrzeba umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej użytkowania warsztatu. Reasumując organ odwoławczy wyraził stanowisko, iż bez wyjaśnienia przywołanych braków nie można ocenić słuszności i oprawności zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli E. i S. małżonkowie O. wnosząc o jej uchylenie. Przywołując po krótce dotychczasowy przebieg postępowania skarżący wywiedli, iż skoro organ I instancji umorzył postępowanie to warsztat użytkowany jest legalnie, zatem wszystkie czynności zostały podjęte zgodnie z literą prawa. Zdaniem strony działanie organu odwoławczego, który uchyla pozytywne dla niej rozstrzygnięcia jest niezrozumiałe, nadto zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, jak natomiast wynika z art. 138 §1 pkt 2 Kpa organ ten powinien a nawet ma obowiązek orzec w tej spawie a nie tylko uchylać decyzję do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa procesowego i materialnego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sądowa kontrola, obejmująca ocenę ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania tej decyzji przepisów prawnych, wykazała, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z kolei decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie E. i S. małżonków O. umorzył postępowanie w przedmiocie użytkowania warsztatu usług wulkanizacyjnych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził natomiast, iż jak wyjaśnił w motywach swojej decyzji, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, które nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym, nadto zarówno treść rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji nie wskazuje jakie konkretnie postępowanie umorzył organ I instancji. Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowisko organu odwoławczego, w szczególności wobec niewątpliwych ustaleń faktycznych poprzedzających zaskarżoną decyzję. Przypomnieć bowiem wypada, iż decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu [...] udzielił E. i S. małżonkom O. pozwolenia na budowę warsztatu usług wulkanizacyjnych, decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a następnie decyzją z dnia [...]r. zezwolił na użytkowanie przedmiotowego warsztatu. Z kolei decyzją z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. stwierdzającą, na wniosek W. R., nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...]r. i odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Jednakże w wyniku rozpatrzenia odwołania od tegoż rozstrzygnięcia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. i stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...]r. udzielająca skarżącym pozwolenia na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie uchylił tej decyzji, z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji stronom. Upływ okresu przedawnienia wyznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bowiem bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (wyrok WSA z dnia 9 listopada 2005r., VII SA/Wa 463/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 198863). I właśnie ta decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. ma istotne znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania, gdyż de facto kończy definitywnie postępowanie w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie warsztatu usług wulkanizacyjnych. Oznacza to, iż nie było uprawnione rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie użytkowania warsztatu, nie ma bowiem wątpliwości, iż wznowione postępowanie zostało zakończone tą właśnie ostateczną decyzją z dnia [...]r. Idąc tym tropem nie było konieczne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż organ odwoławczy powinien był w ramach własnych kompetencji wynikających z art. 138 §1 k.p.a. zakończyć postępowanie. Owszem z uwagi na upływ okresu 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia [...]r. nie jest dopuszczalne jej uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego, decyzja ta mimo swej wadliwości pozostanie w obrocie prawnym. Niemniej jednak zakończyła postępowanie w sprawie użytkowania warsztatu, w aktach sprawy brak natomiast nowego wniosku w tym przedmiocie, który mógłby być jakimś uzasadnieniem dla postępowania organu I instancji. Z uwagi na powyższe trudno odgadnąć jakimi przesłankami kierował się organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, tym bardziej, iż w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy sam wskazywał, że po wydaniu decyzji z dnia [...]r. nie zachodziła już potrzeba umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej użytkowania warsztatu. W toku ponownie prowadzonego posterowania odwoławczego organ powinien przeanalizować całe postępowanie począwszy od pierwotnego wniosku o zezwolenie na użytkowanie warsztatu a następnie wydać rozstrzygnięcie mając na uwadze treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. i unormowanie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar