II SA/Łd 829/19

Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. A w Ł. - Centralnego Szpitala Weteranów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu usunięcia drzew - oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. A w Ł. - Centralnego Szpitala Weteranów od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] wydanej w przedmiocie weryfikacji obowiązków nałożonych na stronę decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 84 ust. 3, ust. 4, ust. 5 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżony punkt drugi decyzji organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił stronie skarżącej na usunięcie w sumie 9 drzew na terenie nieruchomości przy ul. A 113 w Ł. w związku z rozbudową budynku szpitala oraz uzależnił to zezwolenie od zastąpienia usuwanych drzew sadzonkami innych drzew w liczbie 9 sztuk w miejscu wskazanym w załączniku w terminie do 30 maja 2016 roku o obwodach mierzonych na wysokości 1,30m powyżej 12 cm w przypadku drzew liściastych oraz minimalnej wysokości powyżej 130 cm w przypadku drzew iglastych. Strona decyzji nie zaskarżyła, zaś w dniu 27 maja 2016 roku poinformowała organ o wykonaniu obowiązku zgodnie z zezwoleniem. W dniu 30 kwietnia 2019 r. przedstawiciele Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa przeprowadzili oględziny na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. 113. W czasie oględzin stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. A. 113 w Ł., zostały wprowadzone nasadzenia zamienne o wymaganych parametrach, które posiadają proste pnie i żywe korony, przy czym część nasadzeń była usytuowana niezgodnie z obowiązkami wynikającymi z treści decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ I instancji: umorzył stronie skarżącej opłatę w wysokości 21.880,36 zł (stanowiącą część opłaty naliczonej ze usunięcie 9 drzew) oraz wezwał stronę skarżącą do wniesienia opłaty w wysokości 43.760,73 zł naliczonej w sposób proporcjonalny do liczby drzew (nowych nasadzeń) posadzonych niezgodnie z lokalizacją nasadzeń zamiennych określonych w załączniku nr 2 do decyzji nr [...]. Organ I instancji zauważył, że strona skarżąca pierwotnie dokonała nowych nasadzeń w terminie, jednak następnie przesadziła 6 sztuk drzew w inną lokalizację na tej samej działce bez uprzedniego wystąpienia o zmianę zezwolenia. Odwołanie od tej decyzji złożyła strona skarżąca, która zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, - art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie, czy skarżąca wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.), - art. 84 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez brak umorzenia opłaty pomimo, że posadzone w zamian drzewa zostały nasadzone zgodnie z decyzją i zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia; - art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie, jak i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie i wskazanie w sposób nieprawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwoty, która ma zostać pobrana. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż szpital wykonał prawidłowo zezwolenie i w terminie dokonał nasadzeń. Natomiast przesadzając część nasadzeń w nową lokalizację podjął działania w celu zachowania żywotności drzew. Jeżeli nawet doszło do "niewielkiej następczej zmiany", to jednak rekompensata dla środowiska jakiej dokonał Szpital przekracza nałożone na nią obowiązki w zaskarżonej decyzji. Pokreślenia wymaga, że wysokość opłaty orzeczonej do pobrania w zaskarżonej decyzji jest taka sama, jak gdyby Szpital nie posadził ani jednego z tych drzew. Skoro zatem posadził te drzewa, je pielęgnowała oraz poniósł koszty wskazanych prac, to orzeczenie opłaty w wysokości takiej samej, jak gdyby nic nie zrobił stanowi przekroczenie konstytucyjnych granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. W ocenie odwołującego się takie zachowanie organu jest niezgodne z Konstytucją RP, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt SK 6/12. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. punkcie 2 i orzeczenie o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew, z ostrożności w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. punkcie 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie w zakresie pkt 2. Kolegium podniosło, że przy oględzinach brał udział pracownik szpitala, który nie był on uprawniony do reprezentowania szpitala. Niemniej po mimo przeprowadzenia oględzin niezgodnie z k.p.a. w treści odwołania strona nie kwestionuje dokonanych ustaleń, a wręcz je potwierdza. Organ II instancji uznał, więc za bezsporne w sprawie, że część drzew zostało posadzonych niezgodnie z treścią decyzji z dnia [...] Przy czym Kolegium dostrzegło, że jedynie dwa drzewa zostały posadzone zgodnie z treścią w/w decyzji, a nie jak wskazał organ I instancji trzy. Niemniej ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść strony Kolegium nie widzi możliwości poprawienia tego błędu. Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] nie była kwestionowana w żadnym trybie postępowania tym samym strona była zobowiązana wykonać wskazane obowiązki zgodnie z jej treścią. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przepisów postępowania zdaniem Kolegium nie można skutecznie kwestionować materiału dowodowego oraz samego postępowania jeżeli strona kwestionuje jedynie niekorzystny dla niej punkt decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do naruszenia przepisów prawa materialnego Kolegium zauważyło, że strona nie wykonała nasadzeń zgodnie z treścią decyzji, tym samym organy administracji nie mogą dokonywać oceny drzew rosnących w innym miejscu, nawet jeżeli znajdują się na tej samej działce geodezyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. W. w Ł. - Centralnego Szpitala Weteranów z siedzibą w Ł, który podniósł zarzuty tożsame z zarzutami odwołania. Ponadto strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie wystąpiła przed upływem terminu określonego w zezwoleniu o zmianę decyzji w części dotyczącej lokalizacji nasadzeń zamiennych, bowiem do przesadzenia przedmiotowych drzew doszło po upływie wskazanego w decyzji terminu. Skarżący kierował się względami słuszności dbając o dobrostan i żywotność nasadzonych drzew, które w pierwotnej lokalizacji miały złe warunki i z uwagi na ich pogarszającą się kondycję zdrowotną podjął decyzję o ich przesadzeniu w dogodniejsze i bardziej nasłonecznione miejsce, które dawało gwarancje ich żywotności. Zdaniem strony skarżącej powyższe potwierdzają również przeprowadzone przez organ oględziny, z których wynika, że: drzewa są w dobrej kondycji zdrowotnej, spełniają wymagane parametry, oraz że wszystkie drzewa zostały nasadzone w terminie wskazanym w decyzji nr [...]. Skarżący potwierdził, iż wykonał decyzję nr [...] w terminie i zgodnie z jej postanowieniami oraz we właściwej lokalizacji. Dopiero z upływem czasu z uwagi na pogarszający się stan żywotność niektórych drzew w trosce o ich żywotność działając zgodnie z zasadami należytej ochrony przyrody żywej i w celu dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, co stanowi zasadę nadrzędną, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) skarżący w celu ratowania tych drzew dokonał ich przesadzenia z pierwotnych miejsc nasadzeń w miejsca dające gwarancje należytego dalszego ich wzrostu i żywotności. Zachowanie Skarżącego było podyktowane troską o nasadzone drzewa i potwierdzeniem jego należytego dbania i troski o żywotności nasadzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik strony skarżącej oświadczył do protokołu, że błędem skarżącego było zlecenie wycięcia i nasadzenia drzew ogrodnikom, dla których kwestie formalne i prawne były nieistotne. Nie ma żadnego dowodu gdzie pierwotnie posadzono drzewa, aczkolwiek po ich posadzeniu zgłoszono ten fakt do organu. Nie miała miejsca wtedy żadna kontrola. Szpital nie wystąpił z wnioskiem o usunięcie drzew i przesadzenie ich w nowe miejsce. Podkreślił, że sporne nasadzenia spełniają wymagane parametry i zachowały żywotność ponad okres 3 lat, co było nadrzędną intencją strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzając badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia tego rozstrzygnięcia. Osią sporu w sprawie pozostaje zagadnienie czy w wyniku przesadzenia drzew w inne miejsce niż pierwotnie wskazano w zezwoleniu z dnia 11 lutego 2015 roku strona skarżąca zrealizowała swój obowiązek w zakresie nasadzeń zastępczych, od którego spełniania uzależnione jest umorzenie opłaty za usunięcie drzew. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z przywołanym przepisem co do zasady posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu 3 lat lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu 3 lat z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności. W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Podkreślenia wymaga, iż przeliczenie opłaty w trybie art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, wobec niewykonania obowiązku nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa (krzewu), jest formą sankcji za brak ekwiwalentnego zastąpienia unicestwionego elementu przyrody, jakim jest drzewo (krzew). Z uzasadnienia projektu ustawy (druk nr 2656) wynika, że przykładowo za nasadzenia niezgodne z zezwoleniem uznano nasadzenia mniejsze lub innego gatunku. W niniejszej sprawie strona podnosi, że nasadzenia w pierwotnym kształcie były wykonane zgodnie z zezwoleniem, jednak później przesadzono część drzew w bardziej nasłonecznione miejsca, aby utrzymać ich żywotność, co udało się osiągnąć. Zauważyć jednak należy, że rozwiązania ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do możliwości nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych przyjmują formę prawną warunku, od spełnienia którego zależy obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Tutejszy Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro nasadzenia zastępcze mają na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych, a nie tylko ogólnie w zasobach przyrodniczych jako takich, to organ uprawniony jest do wskazania miejsca wykonania takich nasadzeń (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1965/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że zezwolenia (i jego warunków) na usunięcie 9 drzew szpital nie kwestionował. Jednak poza oświadczeniem strony (pismo z dnia 27 maja 2016 roku) o wykonaniu nasadzeń zgodnie z zezwoleniem (tj. do dnia 30 maja 2016 roku) nie ma żadnego dowodu (np.: fotografii, protokołu oględzin), że tak istotnie się stało. Faktura za zakup 10 drzew z dnia 20 maja 2016 roku dowodzi tylko faktu nabycia, nie zaś lokalizacji nasadzeń na działce strony skarżącej. Co więcej, pełnomocnik strony oświadczył do protokołu podczas rozprawy przed sądem, że szpital nie wystąpił z wnioskiem o usunięcie drzew i przesadzenie ich w nowe miejsce. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przepis art. 84 ust. 7 ustawy mówi o każdej niezgodności nasadzeń z zezwoleniem nie rozróżniając ciężaru tej niezgodności, a więc – zgodnie z wykładnią lege non distinguente nec nostrum est distinguere – w tym stanie faktycznym umiejscowienie drzew niezgodnie z zezwoleniem niezależnie od przyczyn i intencji strony (nawet jeśli utrzymały żywotność) nie daje podstaw do umorzenia opłaty. Skoro zatem treść obowiązku została określona w ostatecznej decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, a przepisy prawa nie dają podstaw do zmiany treści tego obowiązku w trybie art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II OSK 169/14, CBOSA), to strona skarżąca nie mogła skutecznie podnosić w niniejszym postępowaniu kwestii związanych ze zmianą lokalizacji wykonania nasadzeń i przyczyn podjęcia takich działań. Wobec powyższego przesadzenie drzew w inne miejsce niż wskazane w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, nie jest prawidłowym wykonaniem obowiązku wynikającego z tej decyzji, w swych skutkach równoznacznym z niewykonaniem obowiązku realizacji nasadzeń kompensacyjnych. Stąd też nie może być podstawą do umorzenia należności na podstawie art. 84 ust. 4 tej ustawy. Kwestia przyczyn, dla których wykonanie nasadzeń zastępczych w miejscu uzgodnionym z organem nie zostało zrealizowane nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 84 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślić należy, że jedynie w przypadku gdyby nasadzenia kompensacyjne zostały zrealizowane, tj. wykonane w miejscu wynikającym z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, a mimo to rośliny nie zachowały żywotności – znaczenie miałyby przyczyny tego stanu rzeczy. Wówczas organ byłby zobowiązany zbadać, czy niezachowanie żywotności nowo posadzonych lub przesadzonych roślin nastąpiło z przyczyn zależnych lub niezależnych od podmiotu zobowiązanego do wykonania nasadzeń (art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody). Podejmując czynności faktyczne sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji administracyjnej, strona skarżąca dokonała samowolnej modyfikacji jej treści, do której nie była uprawniona. Ponadto trzeba mieć na względzie, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typową decyzją związaną, gdyż organ po stwierdzeniu zaistnienia określonych przez prawo przewidzianych przesłanek, ma obowiązek wydać decyzję o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1965/15, CBOSA.). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ trafnie uznał, że okoliczność dokonania części nasadzeń niezgodnie z zezwoleniem nie budzi wątpliwości i nie może stanowić podstawy do zajęcia innego stanowiska niż organ I instancji i tym samym nie może uzasadniać uchylenia decyzji tego organu. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że powyższe ustalenia organów prowadzących postępowanie miały zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pozwoliły one bowiem na ustalenie dokonania nasadzeń zastępczych w innej lokalizacji. Wychodząc z tych przesłanek, w ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie wezwał stronę do uiszczenia części opłaty wynikającej z decyzji z dnia [...], strona bowiem bezspornie nie spełniła warunku powodującego odstąpienie od naliczania i pobierania tej opłaty. Z kolei przeliczenie opłaty w trybie art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, wobec niewykonania obowiązku nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa (krzewu), jest formą sankcji za brak ekwiwalentnego zastąpienia unicestwionego elementu przyrody, jakim jest drzewo (krzew). Nałożenie takiej sankcji muszą poprzedzać ustalenia, które w sposób bezsporny pozwolą stwierdzić, że w konkretnym układzie faktycznym doszło do uruchomienia normy sankcyjnej. W niniejszej sprawie sprowadza się to do ustalenia, ile spośród dokonanych nasadzeń znajduje się w lokalizacji wskazanej w zezwoleniu. Warto tu zaakcentować, że słusznie Kolegium uznało, iż z uwagi na zakaz reformationis in peius nie można skorygować decyzji organu I instancji odnośnie tego czy 6 czy 7 drzew spośród 9 było prawidłowo posadzonych. Pozostaje więc przyjąć za Kolegium, że 3 drzewa posadzono zgodnie z zezwolenie, a 6 niezgodnie. Zatem pierwotnie naliczoną opłatę w wysokości 65.641,07 zł należało przeliczyć w proporcjach 3:6 (czyli umorzyć do wysokości 21.880,36 zł oraz wezwać do zapłaty w wysokości 43.760,73 zł). Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącego w kwestii zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 7,art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, jak wskazano powyżej, uprawniały organ I instancji do wydania decyzji jak wskazano wyżej, zaś organ odwoławczy do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. MR