II SA/Łd 83/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Sekretarz sądowy Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat M W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmujące podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] działając w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 128 ust.1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. B. i A. D., ustalił odszkodowanie na rzecz M.B., proporcjonalnie do posiadanego przez niego udziału, za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów numerami działek 41/2 i 40/08, zajętą pod drogę publiczną, jednocześnie zobowiązał Gminę Miasto P. do wypłaty powyższego odszkodowania i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz A.D. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. M. B. wystąpił o wypłatę odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości, tożsamy wniosek w dniu 18 grudnia 2006 r. złożyła A. D. Natomiast decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto P. własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej na mapie do celów prawnych z dnia 19 maja 2006 r. jako działka nr ewid. 40/08 i na mapie do celów prawnych z dnia 29 czerwca 2006 r. jako działka nr ewid. 41/2. Powołując się na art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ wskazał, iż wniosek o wypłatę odszkodowania należało złożyć w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. stąd wniosek A. D. złożony w grudniu 2006 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Ustosunkowując się do wniosku M.B. podniósł, iż postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości objętej wnioskiem, opinia taka datowana na 14 marca 2008 r. sporządzona w oparciu o podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, określała wartość rynkową według stanu na dzień 29 października 1998 r. tj. na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. reformującej administrację publiczną. W dniu 10 kwietnia 2008 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na której M. B. złożył uwagi i zastrzeżenia do operatu. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do nich, podtrzymał wydaną opinię i wskazał, że strona może złożyć alternatywną wycenę innego rzeczoznawcy. W odpowiedzi strona oświadczyła, iż przedłoży taki dowód do dnia 30 kwietnia 2008 r. Z kolei w piśmie z dnia 30 kwietnia 2008 r. M. B. poinformował, iż podtrzymuje dotychczasowe zarzuty do operatu i uznaje złożenie alternatywnej wyceny za nieuzasadnione z uwagi na koszty jej sporządzenia, konflikt interesów rzeczoznawców pracujących na tym samym obszarze oraz możliwość nieuwzględnienia wyceny przez organ. Pismem z dnia 30 maja 2008 r. strona zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W odpowiedzi, pismem z dnia 7 lipca 2008 r., Kolegium poinformowało, iż nie posiada uprawnień we wnioskowanym zakresie. Organ rozpatrujący sprawę uznał więc, iż w świetle powyższego zasadne jest przyjęcie, jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, wyceny sporządzonej w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. podkreślił, iż od dnia 3 listopada 1999 r. jest jedynym i wyłącznym właścicielem przedmiotowej działki. Kwestionując prawidłowość przyjętego operatu szacunkowego odwołujący wskazał, iż opinia stanowiąca podstawę ustalenia kwoty odszkodowania została sporządzona w sposób szablonowy, daleko odbiegający od rzeczywistości. Podał, iż wśród 41 analizowanych transakcji sprzedaży niezabudowanych nieruchomości jedynie nieruchomość oznaczona poz. 17 jest nieruchomością najbliżej położoną w stosunku do której można przyjąć cenę za m². Zacytował, iż "podczas analizy rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych", zaś przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana. W ocenie strony sporządzona wycena nie jest zgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Zauważył, iż ustalona kwota odszkodowania nie uwzględnia znajdujących się na nieruchomości naniesień. Dodał, iż organ informując o możliwości złożenia własnej wyceny podał mu adres Polskiego Stowarzyszenia Wycen Nieruchomości Oddział P., pod którym mieszka osoba fizyczna, która zajmuje się wyceną nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, iż stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, o wypłatę którego należy wystąpić w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi natomiast wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. tj. z dnia 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Organ ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność M. B., A.D., J. B., B. B. i M. B. Wszystkim tym osobom przysługiwało roszczenie o ustalenie odszkodowania. Stosowne wnioski złożyli tylko M. B. i A. D. Jednakże z uwagi na to, że A. D. złożyła wniosek w grudniu 2006 r. prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił ustalenia odszkodowania na jej rzecz. Ustosunkowując się do sytuacji M. B. organ wyjaśnił, iż uprawnienie do uzyskania odszkodowania ma osoba, której z dniem 1 stycznia 1999 r. odjęto prawo własności. Na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki gruntu były przedmiotem współwłasności, dopiero w dniu 3 listopada 1999 r. nastąpiło zniesienie współwłasności, zatem konsekwentnie wszyscy współwłaściciele mieli prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie. W dalszej części organ wskazywał na prawidłowość sporządzonego operatu i ustalonej kwoty odszkodowania. Podkreślił, że ceny nieruchomości na lokalnym rynku, zestawione w tabeli porównawczej, wahają się w granicach 65 zł/m² - 109,40 zł/m², zatem przyjęta cena 94,96 zł/m² mieści się w tych granicach. Nadto strona miała możliwość złożenia alternatywnego operatu, z możliwości tej nie skorzystała, nie zwróciła się również do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem dokonania oceny operatu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, iż operat sporządzony został prawidłowo, zgodnie z wszelkim wymogami stawianymi prawem. W kwestii wadliwie podanego adresu Stowarzyszenia wyjaśnił, iż osoba fizyczna, która mieszka pod wskazanym adresem jest przewodniczącym Stowarzyszenia Wycen Nieruchomości. Zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia z żądaniem, na podstawie art. 224 i art. 225 k.c., o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie przed dniem 1 stycznia 1999 r. z nieruchomości, która na podstawie art. 73 w/w ustawy stała się, z tym dniem, z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B. podniósł, iż data 31 grudnia 1998 r., na którą wskazuje organ jest okresem przejściowym, w którym już toczyło się postępowanie w sądzie powszechnym, zakończone ugodą z 3 listopada 1999 r., na mocy której stał się on jedynym właścicielem nieruchomości. Powtórzył, zawarte w odwołaniu, zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż skarżącemu, stosownie do regulacji art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, należało przyznać odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wielkości posiadanego na dzień 31 grudnia 1998 r. udziału we współwłasności nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, organ odwoławczy wskazał, iż dokonał jego oceny pod względem formalnym i nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości oraz nie znalazł podstaw do zakwestionowania ujętych w nim wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Istotne jest, iż stosownie do treści art. 134 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa, które obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który legł u podstaw rozstrzygnięcia tej sprawy, stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (ust. 3a). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Z kolei zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływane jako u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nieruchomości oznaczone jako działki nr 40/8 i 41/2, z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność Gminy Miasto P. i, co Wojewoda [...] stwierdził ostateczną decyzją z dnia [...] r. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za te nieruchomości. Ustawa wymaga, aby wniosek został złożony przez właściciela nieruchomości w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W tym, precyzyjnie zakreślonym terminie status właściciela nieruchomości oznaczonych nr 40/8 i nr 41/2 przysługiwał tylko Gminie. Oznacza to, iż sens tej regulacji nie jest możliwy do ustalenia w literalnym podejściu do tego przepisu. A więc należy go poszukiwać w celu jaki ma spełniać, a więc w istocie samej instytucji, którą normuje. Odszkodowanie ma zadośćuczynić powstałej szkodzie wobec tego podmiotu, który ją faktycznie poniósł. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie do rozstrzygnięcia tej sprawy istnieje dodatkowy wymóg, aby "poszkodowany" właściciel złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przepisanym okresie. W okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. jedynie legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem był M. B., który w wyniku działu spadku nabył te nieruchomości na wyłączną własność z obowiązkiem spłaty na rzecz pozostałych współwłaścicieli (postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie o dział spadku, wydane wobec zawartej ugody, uprawomocniło się w dniu 10 listopada 1999 r.). Tak jak nie da się zastosować regulacji art. 73 ust. 4 ustawy w jej literalnym brzmieniu, tak nie da się w sposób logiczny obronić stanowiska, iż wniosek o odszkodowanie za przejęte nieruchomości drogowe może złożyć tylko ta osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności do tych nieruchomości. W dacie odjęcia prawa własności nie było bowiem prawnej możliwości żądania naprawienia szkody spowodowanej tym zdarzeniem, a z chwilą kiedy taka możliwość powstała, po stronie podmiotowej, w sposób naturalny mogło dojść do zmian, w miejsce dotychczasowego właściciela mogli wejść jego następcy prawni. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i aby regulacja art. 73 ust. 4 mogła spełnić funkcję, dla której została powołana musi być interpretowana z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych: ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalności wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Dopiero więc zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej realizuje cel instytucji odszkodowania przewidzianej powyższym przepisem, tak aby spełniała swoje zadania zrekompensowania uszczerbku majątkowego osobie, która faktycznie go doznała (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r., II SA/GI 626/07 oraz z dnia 8 listopada 2007 r., II SA/GI 467/07, a także zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r. I SA/Wa 1881/06). Podsumowując ten fragment rozważań wskazać należy, iż właścicielem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, w myśl art. 73 ust. 4 ustawy może być osoba, która w zakreślonym, przez ten przepis terminie mogła skutecznie wystąpić z takim żądaniem, wykazując poniesioną stratę. Mając bowiem na uwadze zasadę ekwiwalentności (wzajemności) świadczeń która ma zastosowanie przy odjęciu własności oraz fakt, że ustawodawca dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r. otworzył prawną możliwość skutecznego dochodzenia rekompensaty poniesionej straty, legitymowanym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę całego odszkodowania był jedynie skarżący M. B. Przechodząc do kwestii wysokości ustalonego odszkodowania wskazać należy, że operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ rozpatrujący sprawę, wbrew obowiązkowi określonemu w 80 k.p.a. oraz twierdzeniom zawartym w motywach rozstrzygnięcia, iż wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie przeprowadził samodzielnej oceny tej opinii w zakresie prawidłowości przyjętych przez biegłego danych oraz w odniesieniu do powyższych unormowań. Ograniczył się do przytoczenia przepisów stanowiących podstawę dokonanej wyceny oraz ogólnego stwierdzenia, iż nieruchomości przyjęte do porównania zostały wybrane prawidłowo i spełniają przesłanki nieruchomości podobnej, którą definiuje art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie przeprowadził zaś samodzielnej analizy wyceny rzeczoznawcy, uwzględniającej treść przepisów ustawy oraz rozporządzenia i nie wskazał na wnioski, które wyprowadził z tej oceny, w odniesieniu do konkretnych danych dotyczących wycenianych nieruchomości i nieruchomości porównywanych. Do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 rozporządzenia. Paragraf 36 ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten przesądzał o zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu, jednak nie zwalniał biegłego od zastosowania się do wymogów ustawowych związanych z tym podejściem, czyli znajomości cen i cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Rzeczoznawca przeprowadzając analizę rynku ograniczył ją do nieruchomości położonych w P., nie sięgając poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia rzeczoznawca zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Rzeczoznawca stosując podejście porównawcze zobowiązany był do znajomości cen i cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, zgodnie z wymogiem art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zaznaczył więc w swojej opinii, że do porównania przyjął ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych z prawem własności stosując zasadę maksymalnego podobieństwa do nieruchomości szacowanej. Podkreślił, iż z punktu widzenia ceny liczy się także wielkość sprzedawanej nieruchomości. Przyjął jednakże jako formę reprezentatywną, najbardziej odpowiadającą charakterowi wycenianej nieruchomości 12 transakcji nieruchomości o powierzchni znacznie odbiegającej od powierzchni nieruchomości wycenianej, nie wskazując jakie znaczenie i wpływ na cenę miała powierzchnia porównywanych działek. Nie odniósł się do tej kwestii także organ i nie ocenił, czy i jaki wpływ mogła mieć na wycenę przedmiotowej nieruchomości owa próbka reprezentatywna nieruchomości o powierzchni od 64 m², do 8654 m². podczas gdy działki wyceniane miały 13 m² i 19 m² powierzchni. A przecież to ostatecznie na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wycenianej oraz dokładnego wyliczenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca nie badał też czy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, a w takim przypadku należałoby powiększyć ustaloną wartość o 50% zgodnie z przepisem § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Obowiązek zbadania tej kwestii wynika wprost z przepisu, na podstawie którego biegły ustala wartość nieruchomości, natomiast organ również i w tym zakresie nie zajął stanowiska. Pomocna, przy kontroli prawidłowości opinii rzeczoznawcy, tak dla organu jak i sądu, byłaby załączona do operatu dokumentacja, wykorzystywana przy jego sporządzaniu, a stanowiąca jednocześnie element prawidłowo wykonanego operatu, o czym stanowi przepis § 56 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 2 u.g.n., który określa formę wykorzystanych w operacie danych. Reasumując, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym dla potrzeb konkretnej sprawy operacie winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (położenie, wielkość działek) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Winien mieć również na uwadze rozbieżności w wielkościach porównywanych działek i płynące z tego faktu konsekwencje dla końcowego ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. Organ zaś powinien należycie ocenić sporządzoną przez biegłego opinię i samodzielnie przeanalizować przyjęte założenia oraz sposób rozumowania który doprowadził do przedstawionych wniosków. Nie jest wystarczające, jeżeli organ w uzasadnieniu decyzji przytoczy wnioski opinii, w sytuacji gdy jest ona kwestionowana przez stronę, a nie przeprowadzi jej weryfikacji w sposób przewidziany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego, nie oznacza że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego prawidłowości, a brak ten wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wobec tego, iż w postępowaniu administracyjnym nie została należycie wyjaśniona kwestia wartości przejętych pod drogę nieruchomości, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przeprowadzić stosowne czynności w myśl zasad określonych przepisami art. 149 – 157 u.g.n. oraz przy zachowaniu wymogów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a także z uwzględnieniem powyższych uwag. Mając to na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz zgodnie z art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ar